政治操作的後現代性之反思：
以提升社會資本與促進公共對話為改革策略
內政組特約研究員 許立一
壹、前 言
西方研究文化的某些學者，發現當代的情境特質與現代化之初存在著極大的差異，而將之稱為後現代性（postmodernity）（Smart, 1993）。後現代性有許多特徵，在日常生活中隨處可見，但因為它們是一種時代文化所呈現出來的特質，所以事實上很難以特定的道德標準衡量其是非。不過，若將之置於政治的系絡當中，筆者則是認為根據民主政治的標準而論，台灣社會政治運作所呈現的後現代性確有其侵蝕民主根基的隱憂。
就政策施為者（policy agents）[1]的立場而言，政策標的人口信任度降低意謂：政策運作過程所需之交易成本（transaction cost）昇高、時間延宕、最重要者乃是危及執政者的政治聲望、消耗其政治資本。台灣時而可見的民眾自力救濟事件、群體之間的衝突事件，即是說明此種不信任感日漸高昇的明顯例證[2]，而人與人彼此之間的信任感，正是今日西方學者所稱的「社會資本」（social capital）。社會資本的流失對於公共事務運作所帶來的問題在於，民眾無法真誠地透過公共對話的途徑進行公共決策，因此公共政策往往陷於零和賽局，使政治運作瀰漫著相互算計和猜忌的氛圍。抑有進者，當今政治操作所呈現的後現代性，更擴大了社會資本流失的缺口，所以本文欲剖析當今政治操作所呈現的後現代性，指出其導致公共對話的匱乏、民眾對於公共事務之參與的疏離、以及對於政府信任感的降低，實則戕害了民主的實踐。進而提出欲提升社會資本，公共行政人員應有的作為。其次，強調政府應致力於促進實質的公共對話，指出一些可能的行動策略。
貳、政治操作的後現代性
後現代性的特徵有著諸多的面向（cf. 許立一，1999），本文僅就政治過度地操作媒體所產生的表象政治——後現代學者將此種現象稱為「超真實」（hyperreality）（Baudrillard, 1983: 23; cf. Fox ＆ Miller, 1995: 7; Farmer, 1995: 150-155），作為探討重點，剖析其中的病態。所謂超真實，意指用以再現真實的模型或符號被視為是真實的本身，甚至反客為主地取代了真實的地位。舉例言之，電影「侏儸紀公園」運用電腦動畫試圖再現恐龍的生態，但其畢竟是一種想像，與真實未必一致，但人們卻可能認為電影中所勾勒的景象就是恐龍時代的真貌，就是真實的本身。當代政策施為者大量運用媒體作為宣傳工具，然而卻也時而可見過度操作媒體，使民眾難以分辨其中的真偽的情形。尤其是大量模糊的政治語言、羅生門般的政治事件、戲劇性的政治醜聞舉目可見，捏造出來的媒體事件被視為真相，而真相本身卻往往由於缺乏戲劇效果反而容易為人所忽視甚至排斥。此種過度操作媒體的後現代性，充斥於今日的政治運作當中，對於民主政治的真諦無疑是一種諷刺。
Jurgen Habermas（以下行文皆使用中文譯名：哈伯瑪斯）在其第一本重要著作《公共領域的結構轉型》（The Structural Transformation of the Public Sphere）（1989；orig., 1962）[3]，曾對資本主義社會之形式的發展，從早期至晚期完整地予以解析。其中部分的觀察，對於身處當今社會的民眾，就公共事務或政府遍存的無力感與不信任感，具有相當程度的解釋力。哈伯瑪斯認為，現代的早期——十八世紀——政治論辯與政治參與之制度興起，於此之際，理性與合理的論辯在自由與民主的公共領域可以發揮作用，個人在此公共領域中，能夠批判性地討論他們的共同利益與公共關懷。申言之，個體性與公民權、人與城市自由人的功能相互重疊，個人既能發展其自身的能力，又可透過公共領域的活動理性地形塑他們的社會與政治秩序[4]。
相對於今日——後現代社會（晚期的資本主義社會），個體對於形塑社會秩序的參與顯得相當無力，國家與私人企業接管了公共領域的主要功能，進而國家及其官僚體制更深層地滲透侵入原屬經濟與私人的領域，同時此種滲透往往是國家機關與企業體結盟合作的結果[5]（Best ＆ Kellner, 1991；朱元鴻等譯，1994：289-290）。國家機關主導公共事務的設計與執行，使公共領域易於陷入宰制的危機、退化成為支配的領域。私人企業進佔公共領域，則是將個人的角色從政治與文化事務的公民與形塑者，轉化成為把政治與媒體景觀當作文化消費的旁觀者。舉例言之，觀眾（原本是公民）坐在電視機前觀看電視公司耗費大量成本（以換取更大收益—商品廣告）、記者費盡心機拼命挖掘的政治事件報導，持反對態度者破口大罵或對機器（電視）冷嘲熱諷，支持者鼓掌叫好或喜形於色，但熱度隨綜藝節目或連續劇的接踵播出而煙消雲散。於是，政治參與以「民眾擁有知的權力」之邏輯予以展現，但「實際行動」的權力卻消解於無能提供即時回應的政治遊戲規則之中（如定期的選舉和代議制）。此種情景，即為後現代性的一種特徵——由媒體所營造的表象世界和浮濫的消費文化二者所結合而成的社會情境。
此外，既得利益者往往為鞏固或加強其利益，形塑社會的道德與制度。即使有充分證據顯示，他（她）們所塑造的結果其實與其原定的目標背道而馳（Galbraith, 1992；楊麗君、王嘉源譯，1992：3）。追求政治安定與秩序的生活應是人的天性之一，然而，此亦可能成為權力者透過意識形態之教化所訴求的重點與籌碼。進而加上媒體的渲染和消費文化的盛行，勇於質疑現狀以及對之展開攻詰與挑戰者，可能在媒體的報導中被商品化，而其一旦遭到商品化，媒體的閱聽人所重視的往往並非其訴求的內容，而是戲劇性的效果，同時社會的正統或主流文化經常難以常態的眼光予以對待，並將之視為「異議份子」。
於是，作為公民的個人對於公共事務的熱衷可能逐漸出走而傾向邊緣化，進而都會化傾向的人際互動逐漸走向空洞化而為媒體所填補，公民參與淪為媒體座談節目（尤其是call in 型態的節目）的戲局[6]，公共論辯轉變成為實質意義貧乏的消費行為（觀眾藉call in節目以獲得感官的滿足），此即前已提及之後現代主義論者所謂的超真實[7]（Baudrillard, 1983: 23; cf. Fox ＆ Miller, 1995: 7; Farmer, 1995: 150-155）。從而，媒體由中介以及傳播的角色成為主導公共事務的工具，因此有可能更進一步地加深與擴大權力者操控的便利性與效果。原因在於，在許多社會之中，雖然媒體往往自詡為輿論對於政府的監督者，然而事實上媒體所能掌握的真相十分有限，其必須倚賴真正握有資訊者（就公共事務而言即是政府高層官員或核心的決策人士）提供訊息作為報導的材料，因此，媒體實難以擺脫遭到操縱或玩弄之虞。
資本主義強調既存現狀之安定性的政治制度設計，以及為抑鬱心靈尋求出路卻盲目寄託於企業體所提供的商品消費生活導致諸如媒體此類可能加深宰制的感官事業之膨漲，前述二者結盟造就了資本主義社會的政經巨靈。可是，民眾並非槁木死灰，其對於政府的施政作為仍有期待，然而民眾對於現狀不滿，卻又發現意見並無有效途徑得以伸張之際，失望、灰心可以想見，對於政府信任感的降低便無足為奇。植基於上述觀點，筆者乃將政治操作的後現代性危機，作一歸納如下：
1.政治制度（如代議制）無法提供有效的公共事務參與途徑，後現代社會中，此種公共參與經由媒體轉化成為一種消費文化，使之背離民主政治的真諦。
2.政治人物缺乏宏觀的社會責任意識，只汲汲於媒體形象的營造，致力於虛而不實的政策口號以嘩眾取寵。
3.經由媒體運作所製造出來的公共對話只是一種虛擬的途徑，並不能增加社會資本，反而具削弱社會資本的作用。
4.進而，前述後現代社會所產生的疏離感，無形中侵蝕了人們形塑其未來前景的公民資格（citizenship），導致政府所提供之公共政策服務難以適切地滿足人民的需求。
5.最後，屢見政治醜聞、特權、與貪瀆（無論是媒體的披露或耳語相傳）卻未見正義和公權力有效伸張，呈現出政府面對叢生的公共問題或社會衝突束手無策。
肆、提升社會資本——公共行政人員應有的作為
植基於上述針對政治操作之後現代性的反思，筆者認為，其所呈現之社會資本匱乏的現象，應可透過強化公共行政人員之社會責任意識的途徑，予以重建。論者認為，作為一位有見識和擔當的公共行政人員，必須是：「能夠堅持貫徹其所主管之事務所需之變遷；透過內、外政治過程尋求支持以完成任務；而且善於累積、運用完成任務所需的權力者」。所以，公共行政人員必須是一個「道德的企業家」（moral entrepreneur），必須承擔「道德風險」（moral risk），即信任他人。因而透過結盟的方式，致力整合各方分殊的利益（Kobrak, 1996: 214）。
學者Moore（1995: 111-130）亦曾指出，公共行政人員最重要的任務，就是要形塑公共價值，整合各方分殊的利益，因此其所面對者，不僅是行政的績效問題，應該還包含政治的折衝協調。筆者則認為，可以從以下數端，一窺公共行政人員在政治管理方面經常採取的實際行動：
l. 公共行政人員會花費相當多的時間，影響那些超出其職權管轄範圍之外的人的立場；
2.在不同的系絡之中，公共行政人員必須隨時改變政治管理的策略；
3.公共行政人員為了形塑政策的正當性，必須動員各方支持力量；
4.公共行政人員必須瞭解不同行動者的利益和價值，並予以匯合成為政策制定與執行所依循的方向；
5.公共行政人員權責的變化隨政治情境的改變而改變。
由以上所述，可知公共行政人員負擔相當重要的政治功能，因為，公共行政人員所必須承擔的「道德風險」，遠比其所承擔的「財務風險」（financial risk）更為沈重（Kobrak, 1996: 214）。所以，民主行政之下的公共行政人員之角色內涵，必須包含社會責任的概念，如此方能滿足民眾對政府的期待。
以下則勾勒公共行政人員凝聚與提升社會資本時，應採取的作為（Kobrak, 1996: 219-229）：
1.提倡更為明確的、廣泛的、與正當的理念競爭；
2.促使公共服務的對象納入民主的對話過程之中，而將之視為「公民」（citizens），不僅是「顧客」；
3.促使社會更重視集體責任；
4.明示透過官僚體制的管制措施所欲達成的實質與程序目標；
5.即便是在我們致力於達成目標的同時，仍應付出更多的心力去思考我們所欲追求的目標；
6.譴責那些就短期而言十分引人注目，但就長期而言實有害於國家社會的政策方案；
以上所列之各種作為，之所以能夠解決政治操作所呈現的後現代性之窘境，其理由如下：
1.使國家社會正視不同理念的良性競爭，並試圖引導民眾進入公共決策體系當中；
2.鼓勵民眾踴躍投入公共對話，將民眾視為公共事務運作的主動參與者，而非冷漠的旁觀者以及消極的媒體節目之消費者；
3.強調公共決策參與者發言的權利亦重視發言的責任，避免光說不練；
4.認為公開政府的黑箱，必要而且理所當然；
5.認為公共行政人員應不斷地反省政策目標，才不致與民眾漸行漸遠；
6.重視及提倡公共對話將，可以防杜政客為了獲得選票而任意開出空頭的競選支票，使民眾喪失信心。
要求公共行政人員具備並實踐社會責任意識，乃是從理念重建的途徑，試圖彌補後現代性所呈現之社會資本嚴重流失的病態，讓民主政治回歸其本質。以下本文將提出幾項可能的策略，進一步說明在實務上促進公共對話的一些作法。
伍、促進公共對話的行動策略
誠如前述，民眾之所以對於政府的施政作為缺乏信任，乃是肇因於既存的政治制度缺乏民眾與政府對話的管道，從而造成：制度所指定的決策者（行政與立法部門）往往不能產出符合民眾所需的政策；或是因為溝通不良而造成不必要的歧見與誤解；甚至當握有決策權者蓄意違背正義濫用特權之際，民眾卻無法採取有效的補救行動等困境。因此，增加民眾參與公共對話的管道，應是解決前述困境值得努力的方向。
一、營造有利於政策制定與執行的氛圍
本文認為，透過公共價值的創造，形塑民眾對政策的共識，營造一種政策施行的氛圍，不失為政府取得民眾信任的一條途徑。
Moore認為，公共企業家必須善用所謂「策略三角」（The Strategic Triangle）（1995）：1.政策必須有實質價值，意即，公部門的產出對於監督者和受益者有價值；2.政策必須具備正當性以及可以得到政治支持。亦即，公部門必須能夠從政治環境中持續地獲得授權和經費；3.政策必須是可行，而且行政機關有執行的能力。前述三者最重要者為第一項，即公共價值的創造。
二、公共對話社區化—重建有限的公民直接參與公共決策的機制
將存在已久的里（村）民大會重新改造，賦予其實際的政治權力。相對而言，區級的行政機關應該扮演更為實質的施政角色，並考慮由居民組成之。意即，政府應將權力下授，把部分社區或地方性的事務，交由居民實際掌握議題的設定與決策權，並將結果確實加以執行。抑有進者，雖然大部分全國性的公共政策，往往因為公民的專業知識、時間、客觀的地理因素、以及缺乏宏觀視野未能衡量大局等限制，未必有能力實質地參與決策。然而，前述具爭議性或重大政策，政府與民意代表可透過前述管道（村、里民大會）與民眾進行政策對話，縮短彼此的歧見，使政府的政策運作更接近民意，以獲取民眾較高的信賴。若能進一步制定公民投票法，給予人民對於某些法案直接行使同意權的機會，並且複決立法機關之決議，將能更為有效地防杜政府施政違背民意的負託。
三、政策說明會與公聽會之制度化
欲加強民眾與政府的雙向溝通，最佳的方法便是公共對話的管道予以制度化，本文認為可以採取如下的措施：
1.制訂法律規範行政機關在政策合法化之前應舉辦政策說明會，亦可以透過媒體進行，且必需在政策說明以後相當時日進行民意調查，將結果公佈並據以調整政策內容。目前我國新制訂的行政程序法，已有此一先進的設計，唯必須特別加以留意的是徒法不足以自行，其成效端視政府機關實踐的決心而定。
2.制訂法律規範立法機關進行法案審查時應召開公聽會，博採眾議、廣納雅言。
前述行政機關的政策說明會及立法機關之公聽會雖可透過政府與民眾的對話，提供溝通與呈現民意的途徑，但對行政或立法部門並未構成有效的約束力。易言之，前述的對話機制仍可能造成所謂的扭曲的溝通（Habermas, 1989; 洪佩郁、藺青譯，1994），即對話的一方缺乏誠意而使之流於形式。是以，在制度的設計時，應讓民眾握有確保其意見不致遭蓄意扭曲或漠視的機制。
將擴大民眾與政府之間的對話，做為行政改革的重點，至少可以發揮以下的作用：
1.進一步落實民主體制主權在民的理念。
2.培養公民對公共事務的參與熱誠與責任意識。
3.公共事務既由民眾親身參與，將可減少其對政府施政之片面決策的武斷作風感到不滿。
4.縮短雙方的認知差距，使政府的政策作為能夠滿足人民真正的需求。
5.增進民眾與政府的雙向溝通，降低民眾因不瞭解政府之決策考量，所產生的誤解。
6.對政策決策的瑕疵提供救濟的管道。
綜合言之，前述促進公共對話的行動策略所，皆有助於揭開政府政策運作的神秘面紗，降低黑箱作業所導致的不安與懷疑，更可有效遏止濫用特權徇私舞弊，進而提昇民眾對政府的信任。
陸、結 論
造成民眾對政府缺乏信任的原因當然不限於公共對話的匱乏而已，此外尚包括：公務員的操守與服務心態、政客的從政動機與表現、政府機關回應民眾需求的能力、公權力的貫徹程度、以及政府形塑國家願景的視野等因素。雖然前述課題皆值得深入探究，但因為本文旨在反思政治操作所呈現之後現代性所導致的公共對話之匱乏，是以其為本文範圍所未能涵蓋者。
筆者以批判性的角度，對當代政治操作的特質進行深層解構，認為：民眾對政府的信任關係，因為過度操作媒體呈現後現代性的特徵之一——超真實，即政治成為一幕幕真偽難辨的政治秀，民眾參與公共對話的機會遭到弱化或無形的壓抑，導致政府無知於民眾的真正需求，而無能解決公共問題。職此之故，本文提出應強化公共行政人員的社會責任意識以提升「社會資本」——人與人之間的信任感，並且將促進公共對話的行動策略做為政府的努力方向，希望以溝通的行動縮小認知差距，以提昇民眾對政府的信賴。
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[1] 廣義的政策施為者可以包含所有參與政策過程的利害關係人，例如政府、配合政策執行的相關團體（環保團體、消費者保護團體、資方團體、工會、醫院或學校等社會規訓機構等）、學者專家、企業、大眾。此處專指政府，為狹義的政策施為者。
[2] 其中以環保與居住品質為由的住民抗爭事件，例如焚化爐、火葬場、電廠和變電所、垃圾掩埋場等興建地點周邊居民的抗爭行動，突顯了民眾無法信任政府的處理方式及承諾，更能作為民眾不信任政府的警訊。
[3] 文內夾註（1989；orig., 1962）之1989意指其英譯本出版年，orig., 1962意指原文出版年。本文以下所引之著作若以此格式書寫，皆同此義。
[4] 十八世紀的歐洲社會是否真如哈伯瑪斯所宣稱，筆者存疑。不過，將之解讀為哈伯瑪斯對於理想的資本主義社會之理念的投射，亦無不可。雖然其或多或少帶有烏托邦色彩，然而理想卻是現狀改革的指涉架構，缺少此一參照對象，改革的動力便不復存在。因此，筆者予以接納，作為當今資本主義社會發展之對比，以便進行批判與反思。
[5] 此一合作並非一定就是預謀性的，但卻可能是資本主義之發展所造成的結果。
[6] 常見自詡為意見領袖的象牙塔學者專家，有些甚至只是善於嘩眾取寵的媒體寵兒，高談闊論發表似是而非的高見，或者不是毫無結論，就是當局根本不會予以採納難以發揮實質的建言作用。
[7] 超真實具有自我指涉的（self-referential），其意義僅侷限於狹窄的系絡之中有效，即言說者自行限定前提便進而推衍其未來發展。超真實可用以說明一種現象，即電子媒體所創造而成的公共參與情境十分逼真亦容易引起回響（從 call in 節目如雨後春筍般的蓬勃可以略知一二），但實則其戲劇的成分居多，真實的成分較少（甚至沒有），尤其是媒體經營者根本上是以商業利益的角度製作此類節目，因此其能夠發揮的公民參與效果實有質疑的必要。
