2002-11-25 常伟
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（宿州市委党校 宿州 234000）
摘要：本文首先介绍了我国农地制度及其作用，并对现行农地制度的缺陷进行了分析，在此基础上作者对于农地制度的改革方向和思路上提出了自己的一些看法。
土地是一种不可再生的资源，在社会经济生活中发挥着不可替代的作用。我国是一个拥有13亿人口的大国，人多地少，土地资源匮乏是我国的基本国情。近些年来伴随着经济发展和城市化进程的加快，全国不少地方出现了乱占耕地的现象。出于国家粮食安全和社会安定方面的考虑，政府先后出台了不少文件，采取一系列措施制止对耕地的破坏和不合理使用。尽管如此，这种情况仍在继续，此外在全国不少地区还出现了耕地抛荒现象，这种种情况无疑说明我国土地的利用效率是极其低下的，因此对于我国的农地制度问题进行相关研究是有着现实意义的。
一、我国的农地制度及其作用
经济学中的制度，就是指约束人们行为的一系列规则。我国的农地制度简单地说就是关于农地权益和使用规则的总和。现行的农地制度是在20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制的基础上形成的，其核心是按照人口均田承包到户，由农民自主经营和实行集体土地、家庭经营两权分离的产权结构，其目的是通过这种保障土地使用权主体（农民）的利益来激励其生产积极性，解放农业生产力并降低人民公社时较高的监督管理成本。在特定历史阶段，这种制度安排也的确对农业的发展起到了极大的推动作用。即使在现在，也有一定程度的现实意义。
当前这种制度安排的现实作用主要体现在对于农户的生活保障、对于农民的激励、维持农村社会稳定这三个方面，具体来说如下：
１.土地对于农户的生活保障作用
建国后国家在城市建立起一整套被称为“铁饭碗”的医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休等社会保障制度，近年来国家在完善这些制度上也投入了很大的人力物力。然而在农村种种社会保障制度至今尚未形成，因此土地除了承担向城市提供农产品的任务外，还承担着农民社会保障的功能，正是从这种意义上讲土地是农民的命根子，对于农民来说，拥有一小块土地的使用权便可以维持农民的生存需要。
20世纪50年代后期，伴随着合作化运动和人民公社化运动的开展，农民的生产资料和部分生活资料均被归并到集体或者国有，土地和个人财产权遭到全面剥夺，其直接后果则是1959-1961年间的严重农业危机，粮食生产大幅度滑坡，并导致超过3000万人的非正常死亡。惨痛的历史教训告诉人们，人为剥夺农民对于土地的使用权，其后果必然是灾难性的。
２.向农民提供一种激励机制。
中共十一届三中全会后，伴随着人民公社的解体和大包干在全国铺天盖地的展开，农业生产和农民收入在1978-1984年间有了较快的增长，同期农业总产值年均增长7.7%，个别年份甚至超过了10%，用前中共中央总书记胡耀邦的话说是“一镢头刨出来个金娃娃”。
这种制度安排虽有其不规范的一面，但相对于人民公社制度而言实现了部分产权由集体向农民的回归。农民获得了经营权和收益权等产权的部分形式，家庭则有利于使受损和收益效应内在化，激励机制变的较为清晰，“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，农民劳动成果与其贡献结合。因此在这一过程中，无论国家、集体还是农户的经济利益都有所增长。至1985年，平均每个农户拥有资产3812.77元，相对于1978年增长了近5倍。更重要的是在这种制度变迁过程中形成了农户的个人财产权利，为了维护这种权利，他们有充分的动机来表达自己的意见。
３.维持大体上的公正，有助于保持社会稳定。
纵观中国历史，土地的兼并与扩散是历代改朝换代的标志。大凡土地被集中到少数人手里时，便会导致社会的动荡不安；大凡土地被分散给广大农民，社会便趋于稳定。历代统治者也深知这一点，并采取措施制止土地兼并，而揭杆而起的革命领袖无不打出“耕者有其田”的主张吸引广大无地贫民加入其队伍。根据历史经验来看，公有制下的均田制是社会稳定的基础，坚持这种制度可保天下无虞。
我国当前的农地制度就性质而言也是一种公田制度，在这种制度下（土地在某个时期完全为国家所有，后来退归集体所有），农民与土地的关系基本上仍是租佃关系，国家是土地所有者，农民可以使用土地，但不在产权上拥有它。这一制度安排的最大优点就是可以在心理上满足一种心理要求，即满足农民的均田要求和平等的人格理想，并使得中国社会获得了极大的民众凝聚力，有助于保持社会的稳定。
应该看到这种制度安排是在人民公社解体的基础上形成的，具有过渡性质，在特定的历史时期发挥了积极作用。伴随着社会经济的发展和社会主义市场经济的不断完善，农村中的一些深层次问题日益表面化，这种制度安排的缺陷与不足也日益凸显出来，并对农村经济发展起到了强大的制约作用。
二、我国农地制度的缺陷
１.农地产权关系混乱，相关法规滞后。
产权明晰是市场经济有效配置资源的前提。在承包制下，对于土地的所有权、使用权的内容和范围缺乏明确的划分，对所有权、使用权主体的权利和义务缺乏明确具体的规定。如我国《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》、《农业法》等法律规定农村土地归农民集体所有，但目前农村存在乡镇、村、组三级集体，至于土地属于哪一级集体并没有明确规定。各种法律规定也存在相矛盾的地方，如在《宪法》中土地被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中土地被界定为乡（镇）、村两级集体所有；而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡（镇）、村或村内集体组织所有。因而在实践中农村集体组织也就不能很好地行使所有者权利，在土地承包过程中也就很容易造成经济纠纷和财产问题。
其次，有关政策规定要长期稳定农民土地承包权，并规定“土地承包权受法律保护”，集体不能随意处置农户承包的土地。但在实施过程中并没有说明什么人有权承包土地，也即集体的定义以及什么人是集体组织的成员。所有农民都认为包括新婚嫁娶的每一个本村人口都天然具有分配土地的权利，从而导致人地矛盾的加剧。公有制所造成的资源拥挤，使得多生孩子抢占资源成为一种理性选择。这同样也是计划生育工作困难重重的一个制度因素。
２．农地承包权的不完整性导致农民的行为趋于短期化。
在实施过程中，之所以说农民的土地承包权是不完整的，原因有三：第一，承包经营权属于债权，债权的相对性决定了承包权的不稳定性。由于土地承包权的频繁调整，农民缺乏稳定感。尽管有人认为，承包权是属于物权范围内的地上权或地役权，无论何者均系属于设定于他人所有物上的用益物权，实际则反证了农民对于集体土地权利的缺损；再者，在司法上对于土地承包合同纠纷一般也是以债权债务关系来审理的。第二，实际中大量产生的“倒包”、二田制以及机动田面积不断扩大口粮田面积不断减少等现象，都说明了承包权在日渐萎缩；屡屡有基层政府“逼民致富”，强制推行种植某种作物的事例与农民因承包权被侵犯而大量上访的事实也说明了承包权的脆弱性。第三，这种不完整性还表现为承包地内部调整与对外发包必须报经政府批准。在保护耕地理由下新出台的强制性规定，如禁止取土、禁止利用基本农田发展养殖业和果树业说明了农民集体对所有土地支配的不自主性，而禁止闲置、抛荒与强制集体收回承包权的规定，实际上表明耕作是农民的强制性义务。
尽管承包责任制实现了所有权与使用权的分离，但土地承包期限短和土地的频繁调整，使得许多农民对于土地使用权缺乏安全感。“要长期稳定，随人地关系的变化大稳定小调整”之类不清晰法律语言使得人们的理解和做法各不相同。据对全国253个行政村的抽样调查表明，80%以上的农村按照人口动态调整过土地。有的地方大的调整五六年一次，小的调整年年搞，这势必影响到农民对于土地长期投入的积极性。农民作为市场经济中的行为主体，尽管处于弱势地位，但其行为同样具有“经济人”的特征。显然，在土地承包权缺乏相应法律有力保障的情况下，农户必然选择在短期内使其收益最大化的做法，因此对于土地的掠夺式使用就会成为必然选择。
３.土地超小规模所带来的生产成本上升。
在家庭联产承包责任制下，实行的是土地的超小规模平均化经营。安徽萧县一农户承包5亩土地，这些土地却被分割为11块。安徽宿州一些地方农户拥有的土地甚至超过了20块。由于土地过于分散，这不仅不便耕作，也使得农业机械和水利设施的使用受到了限制，科技推广也深为不便。尽管某种先进技术的采用有助于土地单位面积产出的增加，但这种制度安排所带来的效率损失也是显而易见的。在分散的土地上农户因预期不同而种植不同作物，这使得田间管理更为不易，并导致生产成本的上升。因投入得不到预期回报，农户的生产积极性自然要下降，长久则必然导致水利设施、田间道路等具有公共产品性质的生产设施年久失修，以至于农民视耕地为“弃之可惜，食之无味”的“鸡肋”。认真耕种，所获收入不足以抵补各种成本；不种又觉得太可惜，况且也为有关政策法规所不允许。
就全国来说，人均耕地1.59亩，仅相当于世界人均耕地面积的一半，有14个省区人均耕地不足一亩，其中6个省区的人均耕地低于0.5亩，在全国2000多个县（区）中有600多个县（区）人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。若在此基础上对于耕地再加以细化，已经没有任何意义。根据测算，按照我国目前条件，种植经济作物规模不能低于170亩，粮食作物不能低于300亩，否则价格与生产成本不足以与国外农产品相抗衡。当前对于农民来说，小块土地也只能勉强维持其生存，并不足以使其过上小康生活。
４.家庭承包经营与集体统一经营存在着目标冲突
家庭联产承包责任制指农户承包经营，集体则负责提供产前、产中、产后服务，即“双层经营”。但实际上集体组织提供的服务很少。很多村集体既没有向农户提供过统一购买农业生产资料，也没有为农户提供过运输产品的服务，多数农户从种到收，从购到销，基本全由自己单干。由于小农经济自身特征，小农户与大市场的矛盾日益突出，农户进入市场难度较大，即便进入市场也很难不付出相对高昂的交易成本。不仅如此，有些因集体组织盲目决策所带来的损失往往还落到农民头上，一些债务还被分解到户，由农民代为偿还。
从集体经济组织的性质和特征来说，其市场主体地位不明确，从而导致经营目标不明确。我国农村集体经济组织作为市场经济活动的参与者，其法律地位不明确，往往与村委会、党支部在组织和功能上混杂在一齐，既是社区管理组织，又是经济实体，难以成为具有法人地位的市场主体，它的行为目标不仅有获取经济利润的动机。作为社区自治组织还具有改善社区福利、发展公益事业等目标，成为政府机构的延伸和代理，并集行政功能、社区自治功能和经济组织功能为一体的复合体，就其性质来说与人民公社并没有本质上的区别。
５．农户与集体经济组织的分配关系有待规范
承包责任制相对于人民公社制度来说，就发展农业生产、向农户提供激励机制等方面，其效能远胜于后者，但是在调整农户与集体的利益关系特别是分配关系上来说存在着内在缺陷。“保证国家的，留足集体的，其余全是自己的”，这样国家利益优先得到了保证与照顾，但在集体与农户的利益分配上应遵循什么标准，集体凭借什么从农民那里获取经济收入，这种收入的使用范围并没有予以明确的界定。这种模糊性的后果就是今天的农民负担问题，如计划生育管理费、农村教育经费、民兵训练费以及一些乱七八糟的乱费均被强加到农民头上，并且随着20世纪80年代后期到90年代各级政府和基层组织的不断膨胀，农民负担也到了令人难以忍受的地步。一些地方还出现了怎样能多收费就怎样定承包关系的做法，如缩短承包期、提高承包费等等，这些更是对于农户利益赤裸裸的侵犯，究其原因也是因为分配关系上的不规范。
实践证明，家庭联产承包责任制这种制度安排的缺陷和漏洞很多，随着时间的推移和农村经济情况的不断变化，在农村维持这种制度安排的成本也将会越来越大。尽管为了稳定人心，中共十五届三中全会上确立了土地承包期再延长30年的政策，但这些问题并不会随着这种承诺而得到解决或缓解。因此就农地制度的创新问题进行有关探讨仍不失其现实意义。
三、我国农地制度创新的目标与思路
在当今世界集体经济搞的比较好的，均需要一定的条件。以色列的“基布兹”之所以成功，除了管理上比较科学外，更重要的是庄园个人还享有按照一定程序入社和退社的权利。反观前苏联，尽管在国家强制力下建立起了集体农庄，但是其负责人是政府官员，农民是不可以退出的，因此效率低下。我国受到前苏联模式影响很深，也曾面临着与前苏联类似的问题。
就当前农地制度改革的必要性来说，不少学者认为有必要改，但是对于改革的方向却有不同的看法，一部分学者主张农地国有，另一部分学者则持相反的看法，主张农地私有。但在现实中农地无论是国有还是私有都面临着不少难以解决的问题。实行农地国有，首先国家没有相当的财力购买或者赎买农村集体所有的土地，如果无偿剥夺集体土地和农民对于土地的使用权，就会造成社会政治上的震荡，并可能引发难以预测的政治风险。我国人多地少的基本国情决定了即使实行土地国有，也不可能出现土地的大规模经营。国家面对上亿农户交易成本高姑且不说，仅仅农民的就业问题就足以让政府十分头疼。农地私有，固然可以解决产权不清的问题，使私人承担向国家交纳土地税的义务。但我国土地资源极端稀缺，随着经济的发展，地价也必然上涨。私有化后，土地作为不动产的重要性势必上升，农户不会那么轻易放弃土地权利。因此土地私有化不仅不利于土地流转，反而会成为其障碍。从地租归属来说，我国农地负担较重，土地私有就意味着必须把国家和社会已经拿走的地租返还给农民，这在现实中是无法做到的。再者，将集体化时从农民那里无偿收归的土地再度卖给农民，这本身对于农民是极不公正的，意味着农民再度受到赤裸裸的掠夺。
因此在社会主义市场经济条件下，这一制度创新的目标应该是：在保持社会稳定的前提下，合理界定国家、集体与农户的权利义务关系，通过公平自愿的原则，实现农民对于土地的进入权和退出权，从而实现农地资源的合理流转。根据这一目标，可以考虑的思路与措施有：
１.从涉及到的农地法律制度上来说，应修改一些与社会主义市场经济要求不相适应的法律规定。基于历史条件和人们思想观念，可以考虑在《土地管理法》和《土地承包法》的基础上颁布《中华人民共和国土地法》，在明确国家作为土地所有者和土地管理者身份的同时也应授予农民对于所耕种土地依法享有优先承包权，在连续耕种若干年（如30年）之后可自动获得对于所耕种土地的永久租佃权，这种优先承包权和永久租佃权可以依法转让和继承，从而初步建立起农民对于土地的进入或者退出机制，国家对于农民的各种土地权利应予以保护。
２.对于国家来说，应将国家作为土地所有者的职能和作为土地管理者的职能加以区分界定，防止其因对于土地使用权的全面垄断和过分集中而成为一个具有具有独立经济利益的实体，从而损害公共利益。可以考虑成立国有土地资本营运管理公司或者地产信托公司，专门从事土地资本的运营和保值增值，农户可在平等自愿的原则下以其优先承包权或者永久租佃权参股并成为公司股东。伴随着城市化进程的加快和户籍制度的放开，进城打工或经商的农民可以通过对于这种股份的让渡从而获得在城市定居的必要条件，成为市民。
３.从集体组织的职能来说，应实现职能的转换。我国的集体组织既是社区管理组织，又是经济实体，其行为目标具有多重性，既不适应市场经济的发展，也不利于农户土地权利的维护。因为集体所有权依托于政府，从而沦为国家所有权的附庸。国家政治权力与农民政治权利的不对等，造成在农村中真正决定土地权利归属的不是土地所有制，而是权力地位。如法律虽然规定乡村集体土地管理者为乡村集体经济组织，但在国家权力全面扩张的历史条件下，国家事实上是土地的终极所有者。把集体组织的经济职能加以分离，其管理的土地由地产信托公司代为管理。通过这种职能分离，使其成为社区自治组织，不仅有助于提高工作效率，也有助于社区公共福利的增加。
４.从土地制度来说，应建立更为科学公正的土地征用制度。我国现行征地制度属于一种行政审批制度，与市场经济发展很不协调，由于征用目的的宽泛性、补偿费用的低廉化以及征地程序的简单化，近年来全国“卖地”财政盛行，并导致上访事件频频发生，直接影响到社会稳定，因此有必要对这一制度进行改革。社会主义市场经济条件下的征地制度，应该防止对于征地权的恣意行使，因此对于需用地举办事业的公正性的听证会制度、征地批准机关如何遵循公正性原则的规定、就征地范围应听取被征地相关农民的意见的规定、对于原所有者权利进行救济的制度乃至关于土地权利的诉讼制度均应建立起来，以确保在征地过程中农民的利益得到最大的维护。
参考书目：
１.《中国改革》2001年第6、8期；
２.《中国国情国力》第102、105、106期；
３.《经济问题》2001年第5、7期；
４.《决策咨询》2000年第2期；2001年第2、3期合刊、第6、7、8期；
５.《中国农村经济改革记事》 中央文献出版社；
６.《制度变迁的周期》／程虹著 人民出版社；
７.《制度、技术与中国农业发展》／林毅夫著 上海三联书店；
８《新发展经济学》／张培刚主编 河南人民出版社；
９.《经济学》／［美］保罗．Ａ．萨缪尔森等著，胡岱光等译，北京经济学院出版社。
