政府的质量
何帆
一份影响甚广且颇有争议的研究报告
有关经济增长的研究需要回答两个问题，一是世界经济何以能够实现持续的经济增长，二是为什么各个国家之间以及一国在不同的历史时期内经济增长的业绩会相差悬殊。时下流行的“新经济增长理论”已经相当出色地回答了第一个问题，但却无法提供一个系统的理论回答第二个问题。新经济增长理论的代表人物之一巴罗就曾经坦率地承认：“有关基础技术进步的理论更多地能够帮助我们理解，这个世界作为一个整体何以能够实现人均收入的持续而无限的增长，但这些理论却极少能够解释各国间相对经济增长率的决定因素”。
解释各国经济增长差异的研究或多或少地总会带上点儿制度经济学的色彩。在制度经济学家看来，制度优劣是决定经济增长业绩的最根本因素。政府作为最重要的制度之一，更是一向受到经济学家们的关注。诺斯在《西方世界的兴起》一书中比较了中世纪以降英国和西班牙经济发展的不同轨迹。他认为，英国之所以能够从一个偏僻的岛国成长壮大为盛极一时的“日不落帝国”，而西班牙却从当年独执牛耳的海上霸权衰落为一个二流国家，就是因为英国政府能够有效地提供产权保护，而西班牙政府却与特权集团沆瀣一气，侵害私人产权，挫伤了人们从事生产活动的积极性。
近年来，有关经济增长的许多经验研究都表明，政府质量与经济增长业绩之间存在高度的相关关系。基于这些证据，人们似乎能够达成一种共识：好的政府能够促进经济增长。但为了使理论更富有解释力和预测力，我们想要知道：一个政府需要满足哪些条件才能被称为“好政府”？我们还可以接着追问：正如我们所看到的，有的国家出现了好的政府，而有的国家却饱受坏政府的肆虐，这是一种完全随机的现象，还是有某种规律性可循？换言之，哪些因素影响了政府的质量？
四位美国经济学家1998年的一份影响甚广且颇有争议的研究报告，讨论的正是这一问题。这四位经济学家中最著名的要属史莱夫（Shleifer）。这位哈佛大学的年轻教授在去年刚刚获得克拉克经济学奖，还被英国《经济学家》杂志评为新一代经济学家中的领袖人物之一。他关于金融理论和公司治理结构的分析使他在主流经济学的圈子里受到极高的尊重；他关于转轨经济和政治经济的文章被收录为《紧抓不放的手》，此书一直荣登美国畅销书目；更让新闻媒体关注的是，他还是俄国等转轨国家的经济顾问，在东欧各国政府和世界银行等国际组织那里都是一位很有影响力的人物。其他三位学者分别是哈佛大学的La Porta和Lopez-de-Silanes，芝加哥大学的Vishny，他们都是史莱夫多年的合作伙伴。
史莱夫等人在这份名为《政府的质量》的研究报告中，从政府干预、官员体系的效率、公共产品的提供、政府的规模和政治自由等5个方面提出了衡量政府质量的标准。他们进一步从经济、政治和文化等多个方面考察了影响政府质量的因素。他们的研究涉及全球多达200余个样本国家和地区，进行了大量的统计计量分析。这样一份全景式的研究立刻得到了学界的广泛关注。尤其是，他们得出的许多结论出人意料，引起了极大的争议。史莱夫等人认为：穷国、靠近赤道的国家、民族和种族多元化的国家、实行大陆法系的国家、有天主教和穆斯林教传统的国家倾向于拥有质量较差的政府，而规模较大的政府一般可能正是质量较高的政府。
什么是好政府？
什么是好政府？这首先取决于人们心目中政府要做哪些事情。热心社会改良的人们相信，能够减少社会不平等现象、善待穷人和弱势群体的政府就是好政府；总是有着怀旧情感的文化人则认为，能够维护传统、保留文化多样性的政府就是好政府。我想，在政治家、经济学家和大多数普通社会公众的眼里，能够促进经济增长才是衡量政府好与不好的第一个标准。政府可以从多个方面对经济活动产生影响。史莱夫等正是从这一角度，总结了衡量政府质量的5类指标。
第一类指标是政府干预的程度，其中包括产权保护指数、商业管制指数和最高边际税率三项。人们普遍认为，好政府就是对私人经济活动干预相对较少的政府，政府需要有效地保护财产权利并尽可能地减少在商业方面的管制。税收和政府干预之间的关系较为复杂。传统观点认为，高税率是政府干预程度较高的表现，但另一种观点认为，一个政府如果能够征收较高的税率，恰恰意味着纳税人拥护政府利用税收提供各种必要的公共产品，如果纳税人不认同本国政府，这样的政府所能够征收到的只能是较低的税收。这是因为：一个从表面上看具有强制力的政府实际上也不可能会有无限征敛的能力，政府能够征收到多少税收，在很大程度上取决于子民的自愿支持，取决于人们对政府的合法性的认同。有两个事例或许可以支持这一观点。其一，在18世纪，法国是一个相对专制和集权的国家，国王的权力很大，而在英国，由于贵族对王权斗争的胜利，英国国王的权力受到较大限制。然而，英国国王能够以更高的税率为军事支出筹资，法国国王却永远做不到这一点。其二，史莱夫和他的几位合作者关于社会主义国家的转轨的研究表明，经济自由化程度较高的国家税率也较高。这些事实可能表明，较高的税率反而意味着较好的政府。
第二类指标是政府效率，其中包括腐败指数、官僚主义、税收服从(tax compliance)和政府平均工资与人均GNP的比例。好的政府部门办事雷厉风行、富有效率，坏的政府却是腐败盛行、官僚主义严重、办事拖拉。好的政府在征税时会依法课税，坏的政府却会滥用征税权，而这常常会导致腐败活动猖獗和对条件相同的纳税人课以不同的有效税率。流行的观点认为高薪能够养廉，史莱夫等则发现恰恰相反，在腐败程度较高的政府中，贪得无厌的官员们一边争取更高的工资水平，一边收取巨额贿赂，所以他们把较低的政府工资水平作为好政府的标志。在第一类指标和第二类指标之间可能存在密切的关系。一般来说，干预程度较高的政府往往效率较低，因为官员有了更多的管制和征税权力之后，更容易“设租”（rent setting）去向企业家和公民勒索贿赂,也更容易养成官僚作风和文牍主义。不过，严格说来，政府干预较多和政府效率较低反映的是政府质量的两个不同方面。在18世纪的时候，英国的政府效率较高而政府干预程度较低，腓特烈大帝统治下的普鲁士政府效率同样很高但政府干预程度也较高。亨廷顿在《变革社会的政治秩序》一书中就曾指出，有许多发展中国家的政府属于政府干预程度较高但效率却很低下。这时候，私人企业家会设法通过贿赂的方式“瓦解”政府的过分干预，腐败反而成了促进经济发展的“润滑油”。
第三类指标是公共产品的提供，包括婴儿成活率、学校教育、识字率、基础设施质量等。基础设施、学校教育和卫生保健等对持续经济增长有重要的作用。一般认为，由于这类具有公共产品的特征，所以不适合于完全由私人部门提供，政府提供公共产品的效率和数量会影响到经济增长。
第四类指标是公共部门的规模，包括转移支付和补贴在GDP中的比重、政府消费在GDP中的比重、国有企业的规模、公共部门的雇佣量占总人口的比重等。政府规模与经济增长之间的关系一直是个很有争议的问题。政府部门支出高，可能反映了纳税人乐意为政府的所作所为支付高税收，说明人们拥护自己的政府。但大量的转移支出和补贴支出、较高的政府消费也可能反映出社会成员们的主要精力都放在了对收入再分配的争夺而不是生产活动。史莱夫等把政府规模指标和其他各类指标做了相关分析，结果发现：政府规模较大，则腐败水平较低，民主程度较高，而且能够提供更充足的公共产品，这意味着较大的政府可能正是较好的政府。
最后一类指标是政治自由，史莱夫等选用了民主指标和政治权力指标。哈耶克曾经指出，经济自由通常都与政治自由密不可分，言下之意是政治自由能够促进经济增长。但是巴罗在《经济增长的决定因素》一书中谈到，民主对经济增长并没有明显的促进作用，但是经济增长对民主的影响却是实实在在的，即随着人民物质生活水平的提高，他们对民主的要求也就越殷切。巴罗语重心长地指出，适量的民主或许能调动人们从事生产活动的积极性并刺激经济增长，过量的民主却只会使政府陷于收入再分配的泥潭，反而对经济增长不利。史莱夫等在这份研究报告中还是认为，从长期的历史来看，政府权力受到制约，往往有助于经济的成功发展。
总结上述讨论，在史莱夫和他的伙伴们看来，一个好政府的标准包括：有效保护产权、减少对市场经济的干预、官员行政效率较高、热衷于提供公共产品、维持一个相对较大的政府规模，并给予公民较多的政治自由。
寻找解释变量
在史莱夫等的研究报告中，政府质量是被解释变量。下一步的工作就是要寻找一系列能够解释政府质量的外生变量或曰解释变量。这是所有经验研究中至关重要的一步工作，即建立可供检验的假说。假说的建立应该有相关的理论基础，否则就是“没有理论的回归”（regression without theory）。史莱夫等总结了有关政府形成的三种理论，并据此找出适宜的解释政府质量的外生变量。
有关政府形成的理论从更广的范围来说也同样是有关制度形成的理论。史莱夫区分了三种制度形成的理论：即制度的经济理论、制度的政治理论和制度的文化理论。
制度的经济理论认为制度的功能是节约交易成本，从而促进合作和分工，推动经济增长。当制度创新的社会收益大于其成本时，新制度就会产生。所以，当保护私人产权的收益大于其所需要的成本时，政府才有动力提供产权保护。按照制度的经济理论，经济的发展水平越高，对产权保护的需求也就越高，同时获得较好的制度的成本越小，因而政府越有动力去发展出来一套好的制度。因此我们得到第一个可供检验的假说。
假说一：经济发展水平越高，政府质量也就越高。
需要说明的是，事实上，对制度的经济解释存在着诸多缺陷：（1）制度经济论陷入了一个“循环因果论证”的怪圈。一方面，制度经济论认为经济增长至少是有效制度之建立的必要条件，另一方面，制度经济论又强调没有私有产权的保护就没有经济增长。这使得我们无法认定制度和经济增长之间的因果关系。（2）制度经济论认为制度是有效率的，没有国王比有一个坏的国王更糟糕。制度一经确立，经济增长便源源不断。但正如奥尔森在《国家兴衰探源》中指出，即使是良好的体制也不能一劳永逸地解决国家的经济发展问题。在边界稳定的社会中，总会逐渐孳生出各种利益集团，这些利益集团借助自己在政治舞台上的影响力，力图从社会财富中瓜分更多的份额。这种“分利集团”的盛行，将导致国家的衰落。
制度的政治理论认为，制度和政策是为那些当权者保持权力和积聚资源的目的服务的。制度之所以产生，乃是由于权力阶层希望借此继续保持自己的地位，并占有更多的资源。马克思把国家视为一个阶级镇压另一个阶级的工具。现代政治理论指出，政治和政策的实质乃是调整利益冲突，求得政治均衡。产权的最初起源无不是出于不同利益集团之间的政治斗争，或曰，产权保护的实质无非是要保护既得利益，它的副产品才是促进了经济增长。在现实中，各社会集团的利益格局时刻都在发生变化。有的集团在衰落，有的集团在兴起，政治和政策也就相应地需要不断加以调整。当某一集团拥有足够的实力后，它就会按自己的利益而不是社会的利益来制定新的规则。政治理论表明，效率低下的制度和政策之所以能够存在，根本原因不在于变更政策的成本高昂，而是因为制度的创立者希望如此。
由制度的政治理论推知：一个社会内部利益分化的程度越深，潜在的社会冲突越大，政府就越可能进行干预、限制公民的政治自由并减少公共产品的提供，官员体系的公正和效率也会受到损伤。一个社会内部利益分化的程度和潜在的社会冲突大致上是社会中的既定现实，或是受到历史的影响。比如我们可以设想，收入分配程度越不平等，潜在的社会冲突越大。而一个社会的异质性越严重，比如种族、民族、语言间的差异越大，则潜在的社会冲突也可能越大。在史莱夫等的研究报告中，首先以社会异质性作为从政治方面影响政府质量的外部变量，因此我们可以得到第二个可供检验的假说：
假说二：一国民族和种族间的异质性越大，政府质量越差。
史莱夫等选用各国法律体系的差异做为从政治方面影响政府质量的第二种外生变量。从各国法律体系的差异，能够较为清楚地看到国家和社会之间的力量对比。史莱夫等认为法律体系可分为英美普通法、法国民法、德国民法、斯堪第那维亚法和苏联法等。在苏联法中，国家的力量最强，法律的目的是为了维护共产党的执政党地位，而不是保护私人产权。以法德等国为代表的大陆法系也强调国家的作用。拿破仑和俾斯麦在缔造民族国家的时候也完成了民法的缔造。法学家发现，法国的法律在限制官员的公法领域非常薄弱。英国的法律源于议会和贵族对王权的限制，因此英国的普通法强调的是个人权利尤其是个人的财产权利。由此我们得出第三个可供检验的假说：
假说三 一国的法律体系对国家权力强调越多，政府的干预程度越深。
制度的文化理论认为，一个社会所持的信仰和观念塑造了这个社会的集体行为和政府特征。一个社会中高度普及并长久存在的信仰与观念，构成了该社会的“文化”内涵。有些社会的文化能够促进好政府的形成，而另一些社会的观念中不能容纳异己，社会成员之间缺乏信任，以至于它们的政府不能有效运转，政府质量就差。从韦伯开始，学者们倾向于以宗教代表一国的文化内涵。韦伯认为新教的教义有助于刺激出一种崭新的资本主义精神，这种资本主义精神支持了从传统社会到资本主义社会的巨大转变。哈佛大学政治学教授Putnam指出，陌生人之间的相互信任方便了集体行动的达成，这对于提供公共产品是非常重要的。他认为意大利的天主教传统推崇基于权威的垂直联系而非基于朋友关系的水平联系，因此阻碍了人们的信任和合作。天主教传统更为浓厚的意大利南方，经济发展就落后于高信任度的北方。Landes主张，天主教国家和穆斯林国家宗教中包含较多不宽容、仇外和思想封闭的内容，从而阻碍了这些国家的发展。自15世纪始甚至更早，南欧和拉美的天主教国家就在教会的怂恿之下，焚烧异教徒，禁止人们学习和旅行，设立书刊检查制度，限制新思想的传播。其后果是，伴随教会和国家权力的扩张，花费了大量资源用于查禁新思想，从而失去了从其他国家学习的能力。史莱夫等提出了第四个可供检验的假说：
假说四：天主教和穆斯林教传统的国家相比新教国家而言，政府质量较差。
影响政府质量的经济、政治和文化因素
如前所述，在史莱夫等的研究中，影响政府质量的诸种外生变量为：从经济方面考虑是人均收入水平、从政治方面考虑包括种族和民族的异质性和法律体系的渊源、从文化方面考虑是宗教信仰。此外，史莱夫等还考虑到地理方面的因素，因为自孟德斯鸠以来，就有着地理纬度影响一国国民性格或经济绩效的说法。记得孟德斯鸠说过，热带地区的人们比较懒散而寒带地区的人们勇敢勤劳。史莱夫等认为，之所以要考虑地理因素，乃是因为温带地区气候适宜，生产率高，有助于较好地发展经济，对制度也将产生正面影响。
对这些解释变量之间的相关分析能够得出一些有趣的结论：（1）种族和民族的异质性和与宗教信仰及法律体系的律渊源没有什么相关性，但却和纬度、人均收入水平高度负相关。换言之，热带地区比寒带地区更容易出现种族分化和冲突，人均收入水平越高，种族之间可能越团结。（2）不同的宗教信仰之间明显地相互排斥。一个国家中新教徒在总人口中所占的比例与穆斯林所占比例高度负相关，同样地，天主教与伊斯兰教、天主教与其他宗教、伊斯兰教与其他宗教都存在类似的关系。（3）天主教国家多为法国法律渊源；新教国家多为英国法律或斯堪的那维亚法律渊源。赤道地区国家由于大多是英法等国殖民地的缘故，至今仍大多采用普通法传统，北欧国家和德国在靠近赤道地区没有那么多的殖民地，所以，其法律传统仅在富裕的欧洲和东亚地区得到传播。
史莱夫等的回归分析讨论了经济、政治和文化等各种因素对政府质量的影响。
从经济方面的影响因素来看，人均收入水平（包括地理纬度）与政府质量呈显著的正相关关系。较富裕的国家一般能够更好地提供产权保护并减少商业管制，对私人经济活动的干预较少。较富裕的国家通常政府效率也较高，能够提供更充足的公共产品，而且正如“瓦格纳法则”所预言的那样，政府的规模也较大。
在不考虑地理纬度和人均收入水平时，种族和民族异质性与政府质量明显负相关。种族和民族分化越严重，政府干预的程度越高（无法提供有效的产权保护，繁琐的管制），政府越没有效率（腐败现象和官僚主义盛行，税收征管的随意性越大），公共产品的提供欠缺（婴儿死亡率和不识字人口比例高，基础设施的质量低下），政府的规模中转移支出、政府部门消费、及公共部门雇佣也比较小，但国有企业比例甚大，政治自由受到限制。这些结论正好符合假说2的预测。但是，如果我们把人均收入水平和地理纬度作为两个控制变量纳入回归分析中，就会发现种族和民族异质性对政府质量的负面影响被冲淡了。这是因为，种族和民族间的分化冲突会影响到政府质量，政府质量差反过来导致经济停滞，最后引起人均收入水平的下降。不过，值得注意的是，即使已经控制了人均收入变量，或者说即使已经考虑到有关国家多是穷国的特殊性，种族分化严重的国家仍然明显地欠缺公共产品的提供。这似乎应验了哈佛大学经济学和政治学教授Alesina的理论：种族分化导致公民之间对公共产品的偏好难以形成一致同意，所以对公共产品的需求下降。此外，种族分化严重的国家仍然明显地具有较大的国有企业规模，这似乎表明这些国家的国有企业主要承担着收入再分配的功能而非生产的功能。
从法律体系的渊源来看，普通法国家和德国法国家、斯堪地那维亚法国家的差别不大。它们均能较好地提供产权保护，政府效率较高，且政治自由度较高。相比之下，斯堪地那维亚法国家的政府干预程度较高（几乎和社会主义法国家程度相当），但它们提供的公共产品也较多。法国法国家和普通法国家存在较多的差异。法国法国家的政府干预程度较高。在这些国家里尽管腐败现象未必很多，但官僚主义并不少见。法国法国家一般付给它们的官员更高的薪水，但买到的却不是更有效率的政府。法国法国家提供的公共产品相对较少。在政府规模上，法国法国家与普通法国家差别不大。苏联法国家（主要是东欧社会主义国家和一些发展中国家）与其他法律体系国家有着明显的差别。苏联法国家反市场的色彩最浓厚，政府干预程度最高，官僚主义程度较高，政府效率低下。不过，苏联法国家政府官员的工资水平比其他国家都要低。在公共产品的提供方面，苏联法国家基础设施较差，但入学率和公共教育水平相当之高。在政府规模方面，苏联法国家转移支付和国有企业的规模较大，但在政府消费支出方面不及其他国家。
在宗教信仰方面，天主教和穆斯林教国家政府干预程度较高，政府效率较低。它们的官员能够拿到更高的薪水，但腐败程度却更高。从政府规模上看，它们的转移支付、政府消费和政府雇佣规模相对不大。其中穆斯林教国家能够提供更多的公共产品。但如果考虑到人均收入水平，则上述宗教因素对政府质量的影响就不那么明显了。对此可能有两种解释：一是天主教和穆斯林教国家的政府质量不高，从而又反过来影响到人均收入水平。二是天主教和穆斯林教国家的人们生产效率低（比如他们将更多的时间花费在维持宗教正统性、宗派斗争、或是寻租活动上），所以凡是这些国家，人均收入也较低。从这个意义上讲，制度的政治理论可能比制度的文化理论有着更清晰、直接的解释力。事实上，不少学者指出，在宗教斗争的背后往往隐含着政治斗争。比如，早期天主教用宗教裁判所等非常手段对付异端分子，其背后的用意正是试图通过重组宗教秩序，以从罗马篡夺宗教控制权的政治尝试。有趣的是，正如亨廷顿解释的那样，到了20世纪60年代，天主教会由反自由主义立场转变为一股拥护民主化的力量，同样是出于试图保持其势力的政治原因。
可爱者不可信？
史莱夫等的研究认为，政府质量既取决于经济发展，同时也受制于各国历史因素包括种族文化异质性、法律渊源、宗教传统等的系统性变化。这似乎再次说明，制度因素对经济活动有着深远的影响。经济学的研究范围理应包括政治、文化等各个方面的因素。正如哈耶克曾说过的，没有一个伟大的经济学家仅仅是经济学家。
不过，史莱夫等的研究并非能够让人读了深信不疑。恰恰相反，他们的研究常常惹恼其他的学者。首先，他们的结论似乎太过于“标新立异”。比如，史莱夫等发现，政府政府质量较高则意味着政府的规模较大、税收较高，相反，小政府、税收较低的政府却往往质量较低。比如，史莱夫等还发现，高薪未必养廉。政府官员收入较高，腐败水平和官僚主义也随着提高。其次，他们的研究方法，即通过统计和计量寻找规律本身就是可以商榷的。姑且不论他们对种族异质性和民主等概念的量化处理是否妥当，也不提他们所做的只是横截面的分析而没有引入时间序列分析（难道新教国家永远都是好政府，而穆斯林教国家永远都不可能是好政府？），更不论回归分析能否揭示经济、政治与文化之间复杂迂回的相互影响关系，仅仅从最一般的意义上说，史莱夫等的所有结论至多是一种统计规律，而统计规律是无法确定因果关系的。所以，理论经济学家对这些研究只是持“等着瞧”的态度：想说服我吗？拿你的模型出来。但对于那些喜欢挑战“常规智慧”（conventional wisdom）的经济学家来讲，这些观点不是正好能为进一步的理论分析提供了很好的命题吗？同样有意义的是，这些分析对于实践家们而言，至少可以提醒他们兼听则明。要是让我谈谈自己的想法，我会说，我喜欢这篇研究报告，乃是因为他们提出的问题是激动人心的（exiting），而他们得出的结论是引人入胜的(interesting)。
原载《国际经济评论》2000年9－10月号
