大陆报业经营制度改革——制度变迁理论的观点
张裕亮
摘要：大陆报业经营制度从过去供给制办报模式，到试行「事业单位、企业化管理」
的经营方针；大体上，改革的路径是沿着恢复广告、自办发行、增张扩版、兼办市民报、
组建报业集团以及吸收业外资本逐步迈进。本文从新制度主义的制度变迁理论，指出大陆
报业经营制度改革是由一些扮演创新集团的报社，在评估预期收益大于所需成本后，自发
地主导；至于作为报社所有者的国家，则在评估于己有利后，加以同意、承认甚至鼓励。
这使得改革的路径依循边际调整与利益最大化原则，从恢复广告，逐步推进到吸收业外资
本。
关键词：大陆报业、制度变迁、创新集团
＊本文作者张裕亮为南华大学传播管理系助理教授/政治大学东亚研究所博士/专长领
域：大陆媒介
Email ：yuliang.chang@msa.hinet.net
壹、前言
一九七八年人民日报与北京数家新闻单位，联合向财政部要求试行「事业单位、企业
化管理」的经营方针，此举使得大陆报业能够从过去供给制办报模式下，办报经费由国家
财政全额拨款，生产数据由国家计划调配，无需参与任何经济活动，逐步走上自主经营。
大体上，大陆报业经营制度改革的路径是沿着恢复广告、自办发行、增张扩版、兼办市民
报、组建报业集团，以及吸收业外资本逐步迈进。
本文试图从新制度主义的制度变迁理论，剖析大陆报业经营制度改革路径的逻辑。本
文认为大陆报业经营制度改革的启动，基本上是由一些报业创新集团所发动，在恢复广
告、增张扩版、兼办市民报、组建报业集团与吸收业外资本等，自下而上地扮演了催化者
的角色。
同时，报业创新集团是否采行某项制度变革，是在评估此项变革潜藏外在利润，或者
担负某些风险情况下带头推动，其它报社则在有利可图下纷纷跟进。至于作为报社所有者
的国家，是在评估报社创新集团采行的制度变革对其带来的收益大于所需成本后，从而加
以同意、承认甚至鼓励。报业创新集团采行的每项制度变革，事实上都是在获得国家的同
意后，从而取得重大的进展。
值得注意的是，报业经营制度变革的路径在依循边际调整的原则下，往往是推行到边
际成本与边际收益相等那一点为止。在此种情形下，可以看见大陆报业宁可在台面下广泛
吸收业外与境外资本，却无意突破既有制度，要求开放业外与境外资本，目的就是在享受
现行垄断行业下带来的可观收益。
贰、制度变迁理论
近年来，西方学界在中国研究典范上，新制度主义（Neo-Institutionalism）以其丰
富的解释力受到广泛瞩目。新制度主义的开山之作，可追溯到美国芝加哥大学教授寇斯
（RonaldH.Coase）于一九三七年发表的「企业的性质」（The nature of the firm），以
及在一九六0年问世的「社会成本问题」（The problem of social cost）。（1）至于诺
斯（DouglassNorth ）则是使用新制度经济研究方法解释经济制度变迁的过程。诺斯的论
点认为，如果制度是存在零交易成本的架构中，则历史就无足轻重；在制度变迁的过程中
会产生所谓「路径依赖」（path dependence ），也就是小事件的结果和机运环境能决定
结局，结局一旦出现会导致一条特定的路径，同时一种解决结果一旦达成就无法撤出，产
生「锁进」（lock-in ）的效果。（2）
大体上，制度变迁理论包含了以下特质：（3）
第一、制度变迁的诱因。诺斯认为制度变迁的诱致因素是创新集团期望获取最大的潜
在利润，也就是说既有的制度安排（institutional arrangement ）中存在着外部利润
（收益）。这些外部利润是由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对既定制度安排
下的成本和收益比的看法有了改变引起的。外部利润的存在显示目前社会资源的配置还未
达到「帕累托最适」（Pareto optimun）状态，从而可以进行「帕累托改进」（Pareto
improvement）。诺斯并认为，外部利润并不一定必然导致制度变迁，因为制度变迁涉及到
成本问题，只有通过制度创新可能获取的潜在利润大于获取这种利润而支付的成本时，制
度创新才可能发生。
第二、制度变迁的进程。在制度变迁理论中，「路径依赖」（path dependence ）是
相当重要的概念。路径依赖的概念有些类似于物理学中的「惯性」，一个国家一旦选择了
某种制度，无论这种制度是好是坏，就会沿着这一制度走下去，产生对该制度的路径依
赖。除非有重要的外生变量影响或有突发性重大事件，一个社会要脱离它已经选择好的既
定制度是不容易的。如同诺斯所说的，「人们过去所做的选择决定了他们现在可能的选
择」，沿着既定的路径，经济或制度的变迁可能进入良性循环轨道，迅速优化，也可能顺
着原来错误的路径往下滑。路径依赖的机制甚至可能使制度被「锁定」（lock-in ）在某
种无效率的状态。一旦进入锁定状态，要想摆脱十分困难，往往要依靠外部力量或外生变
数的作用。
第三、诱致性制度变迁（induced institutional change）指的是现行制度安排的变
更或提倡，或者新制度安排的创造，是由一个人或一群人为响应获利机会而自发倡导、组
织和施行的。一旦在原有制度安排下出现了不能获取的外在利润，现有制度中的某些个人
或集团就会考虑进行制度变迁。它们之所以有进行制度变迁的动力，完全是因为出现了有
可能透过制度变迁获得的外在利润。此时，它们就会开始比较外在利润和进行制度变迁预
期成本的大小。如果收益明显大于成本，它们就有把制度变迁付诸实施的动力。
诱制性制度变迁的特点：一、自发性和一致同意原则。人们在经济活动或日常交易
中，一旦发现了现有制度安排的不足，发现了外在利润的存在，就会自发地尝试进行制度
变迁，用新的制度安排代替现有制度安排，以获得外在利润。二、盈利性。只有当制度变
迁的预期收益大于预期成本时，有关组织才会去推动制度变迁，同时对组织而言，盈利性
主要体现为物质利益。三、边际性。诱制性制度变迁通常总是从某一制度安排的「边
际」，即不均衡最严重、获利可能性最大、最易于推行和展开、成本和阻力最小的那一点
开始，而且制度变迁的进程也只是推进到边际成本与边际收益相等那一点为止。
与此相连，诱制性制度变迁总是渐进的，它是一个自下而上、从局部到整体的缓慢推
进过程。当制度不均衡出现时，人们通常是从某一项制度安排开始进行改变，逐渐扩展到
与其有关的其它制度安排。仅就个别制度安排作出改变并不会使整个制度结构的特点立即
发生变化，只有当一个一个渐次对旧制度各个环节做出改变并达到某一临界点后，整个制
度结构的特点才会发生变化，所以诱致性制度变迁的渐进过程类似于制度的进化过程。
制度变迁理论用来解释大陆经济制度改革，例如，农村改革、产权改革、国有企业制
度改革等，均有其相当解释力。由于大陆报业在实施经营管理改革上，采取了几乎亦步亦
趋仿效、移植大陆国有企业改革行为的方式，只是在时间进程上有所滞后。（4）因此如同
农村改革、产权改革、国有企业改革的进程，大陆报业经营制度改革体现了同样的逻辑。
见图一。
图一：垄断下的大陆报业经营制度变迁
第一、制度变迁的发动，来自创新集团自下而上地大胆突破。（5）大陆报业经营制度变迁
过程里，在恢复广告、自办发行、增张扩版、兼办市民报、组建报业集团，以至于吸收业
外资本等，都可以看到一些扮演创新集团的报社，自下而上扮演了催化者的角色。
第二、制度变迁的动力，来自创新集团在比较制度变迁预期收益大于所需成本。对这
些带头改变旧有制度的报社来说，是因为评估制度的改变潜藏外在利润，因此在比较外在
利润和进行制度变迁预期成本的大小后，如果收益明显大于成本，它们就有把制度变迁付
诸实施的动力。对于这些扮演创新集团报社推行的措施，作为报社所有者的国家也是根据
比较外在利润和制度变迁所需成本的大小后，如果收益明显大于成本，它们就对此一制度
变迁同意、追认甚至鼓励。在一些个别情况下，例如组建报业集团上，国家甚至扮演了创
新集团的角色。
第三、制度变迁的过程，是从改革成本最低的「边际」，逐步推进到改革成本最高的
核心部门。既然创新集团是在评估预期收入大于预期成本的情况下，自主采取创新措施，
因此在报业经营制度变革上，改革的路径是依循边际调整的原则，就是从某一制度安排的
「边际」，即不均衡最严重、获利可能性最大、最易于推行和展开、成本和阻力最小的那
一点开始，而且制度变迁的进程也只是推进到边际成本与边际收益相等那一点为止。因此
在边际调整的原则下，大陆报业经营制度改革是从改革成本较低的恢复广告开始，逐步采
取自办发行，增张扩版，兼办市民报，组建报业集团，一直到改革成本最高的吸收业外资
本。
本文即藉由对大陆报业新闻工作人员的深度访谈，（6）从制度变迁理论的观点，说明
何以大陆报业经营制度改革的进程，为何是从改革成本最低的恢复广告、自办发行、增张
扩版、兼办市民报、组建报业集团，逐步推进到吸收业外资本。
参、报业经营制度变迁逻辑－自下而上、边际调整
由于长期实施供给制的办报模式，使得报业普遍缺乏经营意识，随着八0年代商品经济
的发展以及社会主义市场经济体制的建立，办报所需的生产数据先后进入市场，计划调配
逐步失灵，国家财政又无力提供更多的资金弥补生产数据价格日益上涨形成的报社资金缺
口，而报社本身限于事业单位的属性，无法以企业化经营广辟财源，使得报社的经济压力
越来越大。
在此种情形下，扮演创新集团的人民日报与首都数家新闻单位，在一九七八年联合给
财政部打了个报告，要求试行「事业单位、企业化管理」的经营方针，希望通过适度的自
主经营获得一些经济收入，以弥补政府财政补贴不足。（7）无力为报业增加拨款的中国财
政部随即在一九七八年批准人民日报等首都数家报纸试行企业化管理的报告，之后人们把
「事业单位、企业化管理」当作一种取得权威机构认可的正式提法。（8）
根据当时的有关政策，所谓「事业单位、企业化管理」指的是报社属于事业单位的性
质不变，但可以从事一定的经营活动，经营所得的一部分可以用以增加职工收入和提高职
工的福利待遇，也可以用于改善报社的办公条件和技术装备。「事业单位、企业化管理」
方针的实施，带来的直接结果是报纸普遍恢复了广告业务，个别报社开始尝试发行方式的
改革，走自办发行的道路，并开始承揽诸如印刷、咨询等办报活动以外的其它经营性业
务。（9）其后，中国法律条文正式将传播媒介定位为「第三产业」，大大提升传媒的经营
自主权。
一、恢复广告
在恢复报业广告方面，一九七九年一月二十八日，上海解放日报率先刊登了文革后大
陆的第一则广告。当时解放日报刊登广告的直接动机，只是为了弥补春节期间没有照例缩
减版面带来的版面空缺，并没有意识到这一举动的重大意义。广告刊出之后，社会反映却
很大，众说纷纭，褒贬不一，但主管部门一直没有明确表态。（10）
紧接着，一九七九年二月十日，上海文汇报也在当天的第三版下面刊载一条通栏广
告，内容是介绍上海市药材公司经营的中药成品。一九七九年三月二十日，工人日报在全
国大报中首开先河，整版刊登了日本东京芝浦电气株式会社的广告。这是文革后报刊刊登
的第一例整版外商广告。（11）
从上海解放日报首先恢复广告后，其它报社在有利可图下纷纷跟进，作为报社所有者
的国家在比较恢复广告带来的外在利润远大于制度变迁所需成本后，终于在三个多月后，
中共中央宣传部发文肯定了报纸恢复广告的做法。从此，广告重回报纸版面，报业获得了
推进市场化的利器。
由于报纸、电视、广播广告逐渐增多，一九七九年十一月八日，中共中央宣传部发出
「关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知」。这是中国共产党自建党以
来第一个直接指导广告事业的党的文件。（12）
一九八二年六月，中国国家工商局制定「广告管理暂行条例」，允许报社可以代理同
行业的广告业务，规定了报纸版面的比例。一九八七年十月国务院发布了「广告管理条
例」，一九八八年初新闻出版署和国家行政管理局颁发了「关于报社、期刊社、出版社开
展有偿服务和经营活动的暂行办法」，将报纸广告和多种经营纳入合法的轨道。（13）
一九九四年十月，第八届全国人民代表大会常务委员会审议通过「中华人民共和国广
告法」，从一九九五年二月起实施。「广告法」是规范大陆广告活动和广告内容的根本大
法，对广告范围、广告准则、广告活动的监督管理、特殊商品广告审查、法律责任等都作
了规定。（14）
从一九七九年一月二十八日，上海解放日报在无心的动机下，意外的促成报业恢复广
告，导致其它报社在有利可图下纷纷跟进。作为报社所有者的国家在实践过程中，认识到
此项措施符合「事业单位、企业化管理」的目标，既增加了报业经营收入、减轻了国家财
政负担，又无碍于报业作为党的政策宣传喉舌，因此陆续制定相关广告条例，最后终于在
一九九四年十月十月通过「广告法」。
二、自办发行
一般而言，报业的发行量是广告收入的基础，「有效发行量」（即消费者自行订阅的
发行部分）是决定广告收入的最重要因素。因此，在大陆报业恢复广告刊登后，过去在计
划经济时代「邮发合一」的发行方式，也到了改弦易辙的时刻。
从一九四九年至文革后，大陆报纸的发行只有一种形式，即「邮发合一」，也就是报
纸的订阅派报发行工作，都交由邮政部门代理，报纸订费收入的百分之三十五左右归邮政
部门所有。（15）
大陆报业长期来一律采取邮发合一体制，在报业经济改革日益深化后，来自邮局的约
束甚至已使报社难以忍受。首先是报费被扣压，导致报社资金周转困难。其次是不能根据
市场变化而增版，必须提前很长时间通知计划。再次是投递时间没有保障，服务质量不理
想。
报业的发展使各地报社都迫切需要资金，这也迫使报社开始挑战邮发合一制度。例
如，一九八九年以前，四川省只有四川日报能从银行贷款四十万五千元，其它各报根本贷
不出款，搞自办发行，可以在头一年底得到数额巨大的订报款。以四川日报为例，一九八
九年发行七十四万份，每份0.14元，一年报费高达三千七百八十万元以上。（16）
也就是在邮电部门的发行费率过高，发行成本超出报社的承受能力；以及读者的订报
费不能及时回笼，报社缺少必要的流动资金的情况下，迫使河南洛阳日报于一九八五年率
先宣布脱离邮发合一，走上自办发行道路，开创全大陆报纸发行方式改革先河。（17）洛
阳日报的实践证明，自办发行对报社确有益处，其一是报纸投递时间大为提前，城市中平
均比邮发提前二个多小时；其二是报纸发行量不断增长，该报实行自办发行的头五年内，
年发行量平均增长率超过10﹪；其三是发行费用显著降低，年平均只需18﹪。（18）据中
国报协的一项抽样调查，自办发行的报纸送到读者手中的时间平均早于邮发报纸一小时零
十分，服务满意程度也比邮发报纸高8.5个百分点。（19）
既然报社自办发行能加快投递时间、提高服务质量以及增强办报的灵活主动性，又能
降低发行费率、降低成本，因此在洛阳日报的创举后，一九八八年天津日报也跟进采行，
成为首家自办发行省级报纸。至一九九九年，全大陆自办发行报纸已达八百家，并且已有
四家省级机关报天津日报、宁夏日报、南方日报和重庆日报加入自发队伍，自办发行的报
纸约占大陆报业市场的百分之四十。（20）
一九九0年十二月，中共中央政治局常委李瑞环在国家新闻出版署送阅的有关天津日报
自办发行的报告上批示：「总结经验，巩固提高，不能因为某些枝节问题，或与此无关或
有关而可以改进的问题，把一个很有希望的好做法丢掉。」（21）此一来自中国领导高层
的批示，说明了作为报社所有者的国家「充分肯定了报纸自办发行的方向」。
这里所谓的自办发行，是相对于报纸由邮局独家发行，并不是指只有报社自己组建发
行网络这一完全意义上的自办发行。事实上，各报社在自办发行过程中，都不同程度采取
自主发行与委托发行相结合的方式。在自办发行的报社中，绝大多数是近年来新出现的城
市报纸，即以晚报、晨报、都市报、服务报为主体，以服务城市居民为宗旨的综合性日
报。（22）
例如，四川华西都市报倡导的「敲门发行」，天津今晚报首创的送报上楼，北京的精
品购物指南实施的订报送报箱制度，广州日报实行的报纸销售连锁店，北京青年报的「小
红帽」投送公司与银行合作征订报纸，沈阳的辽渖晚报与保险公司合作实施「捆绑式发
行」等。（23）
在以广东报业市场为例，目前三家报业集团广州日报报业集团、羊城晚报报业集团与
南方日报报业集团，三报间竞争相当激烈。羊城晚报凭借传统的声誉占领了市区的零售市
场，广州日报通过自己组建的报纸销售店早就把当天的报纸送入千家万户，而交由邮局发
行的南方日报当天的报纸则到中午才送到读者手中，这无疑将南方日报置于竞争的被动境
地。为此，南方日报痛下决心，在省委的支持下于一九九九年开始脱离邮局，自办发行。
这是省级党委机关报自办发行的第一家。
虽然自办发行使报社有了更多的自由，不但降低报纸的发行费率，报纸可以依市场需
求扩版加张，而且使报纸上市时间大幅提前，为读者提供更好的服务。但是，随着报纸自
办发行市场的扩大，其劣势也日益突显，报纸自办发行难以形成产业规模和效益，地域上
的劣势更是难以避免。
据中国国家邮政总局指出，报业自办发行十年来，每年都有从邮局出去，也有重回邮
局的，有一家自办发行十年的报社也要求重回邮局。（24）近年来，也有些报纸开始尝试
走自办与邮发相结合的道路，称之为报邮联合发行，如深圳商报。事实上，目前中国邮政
仍代理大陆百分之六十的报刊，年报刊发行收入达四十八亿元人民币。（25）
报业自办发行的局限，也体现在一些深受发行问题困扰的省级党委机关报。与都市报
相比，省级党委机关要搞自办发行确实难度很大，因为它有大量的读者分布在广阔的农村
地区，甚至山区，要组建一套深入到全省各基层的发行网络殊为不易。因此，个别省级党
委机关报曾与当地邮局协商，想自办城市的发行而把农村的发行交给邮局，但都遭到邮局
反对。邮局认为报社此种作法是想自己吃肉，把骨头留给邮局。另一方面，邮局也确实不
想让省级党委机关报自办发行，因为如果省级党委机关报建立了自己的发行渠道，那么不
仅这家报纸脱离了邮局，其它许多报纸也可能跟进。
三、增张扩版
从制度变迁理论而言，只要既有的制度安排（institutional arrangement ）中存在
着外部利润（收益），创新集团就有改变既有制度的诱因。因此，大陆报业经营制度在经
历恢复广告后，从八0年代起，大陆报纸广告迅速发展，一九八五年大陆报纸广告营业额已
占全大陆广告营业总额的36.3﹪，位居首位。（26）即便到了二000年，受到电视广告快速
成长的影响，大陆报纸广告仍占全大陆广告营业总额的23.7﹪。（27）
此种情形使得报社急于扩充版面，以刊登迅速成长的广告。同时，报业自办发行的实
施，也使得报社希望根据市场变化而适时增版。因此在进入九0年代，一些营运良好的报
社，考量到成本收益的重要性，以增加版面容纳更多广告藉此提升营运。（28）而这也就
是为什么进入九0年代以来，大陆报业掀起一股又一股增张扩版热潮的根本原因所在。
一九八七年元月一日，广州日报率先增张扩版，由原来每日出对开一大张四版，改为
对开两大张八版，该报是广州地区乃至全大陆最早增张扩版的报纸。一九八七年七月一
日，天津日报也将原对开一大张四版，扩为对开两张八版，成为天津地区省、市级报纸中
最早扩版增张的一家；十月一日，天津今晚报也由原来的四开一小张四版扩大为对开一大
张四版。一九八八年元月一日，解放日报也将原四版一大张改为日出两大张八版，是上海
地区最早增张扩版的大报。以后，全大陆报纸掀起一轮又一轮扩版增张的热潮，传统四个
版一大张的报纸不断被八版、十二版，甚至十六版、二十版、二十四版、四十版的报纸所
代替。增张扩版最典型的是广州日报。继一九八七年元旦扩版之后，一九九二年元旦广州
日报又在全大陆综合性报纸中领先扩大为对开三张十二版，一九九三年十二月一日，又成
为全大陆首家日出对开四张十六版的报纸。一九九五年元旦，广州日报再次在全大陆率先
每天出版二十版。目前广州日报周末出对开报四十个版，仍在全大陆处于领先地位。报纸
的增张扩版，不仅增加了新闻的信息量，同时也大大增加了广告的容量，扩大了广告的刊
载空间，使报纸的分类广告、专栏广告、专版广告等篇幅大增。（29）
面对报业的扩版增张热潮，作为报社所有者的国家也是根据比较外在利润和制度变迁
所需成本的大小后，逐步追认、同意。对传统党报来说，增张扩版仍需申请核备，但多数
获准。至于近年来问世的市民报，由于不受行政级别规定，则在报纸成立时自行申请张
数，并视市场情况适时增加。人民日报一位轮驻台湾记者与北京一家财经报纸编辑主任就
分别指出此种情形：
在八0年代、报业商业化前，报纸的出版项目包括版页数量、开张大小与出刊频率，都
是由宣传部在报纸创刊时根据报纸的性质和行政级别决定。近年来，各级宣传机关报增张
扩版时，必须向当地新闻出版单位申请，并获得党宣传部门核备，如元旦、特定节庆，或
者每年三月人大、政协期间申请增张。以人民日报为例，目前除华东、华南版，日出对开
16版之外，其余地区版为日出对开12版；在特定期间要求增张，必须向北京市新闻出版局
申请，并向中宣部核备，如每年人大、政协期间申请增张。值得注意的是，根据现行的管
理规定，报纸临时扩版未向新闻出版署管理部门提出申请，视作违规，将受到处罚。（访
谈对象1）
至于近年来，大都市陆续出现的都市报、时报等面向市民报纸，在版页数量、开张大
小与出刊频率上，不受报纸行政级别规定，在报纸成立时，根据自行对市场评估申请张
数，并定期检讨张数。目前这些市民报经常配合企业厂商特定活动，申请增版增张，多数
作为专刊，如信息专刊、旅游专刊等，或者广告版，少数则作为新闻版面。（访谈对象2）
虽然国家已放宽报纸的版页数量、开张大小与出刊频率，但是由于大陆各地区域整体
经济发展水平有异，再加上受到时间和时事影响，广告量呈季节性波动，这就使得广告经
营额成长快的地区，例如广东、上海与北京地区报纸对于增张扩版动机特别强烈，甚至不
惜违规犯禁。
一个明显的例子是一九九七年香港回归时期对报纸广告经营的限制。九七香港回归是
举世瞩目的世纪大事件，对广东报社来说则是一个经营「借题广告」千载难逢的好机会。
为此，许多报社在香港回归之前都做好了利用这一题材增加广告收入的准备，但是这一百
年难遇的良机却被广州市委宣传部的一纸行政命令断送了。不听招呼的广州日报因一意孤
行，增出了九十七个版，被处以九十八万五千元的罚款。（30）
四、兼办市民报
由于大陆市场经济的结合点和突破口，主要集中在城市的发展，房地产、日用品、商
贸因为涉及广大市民的食衣住行，是城市经济发展最活跃的三个增长点，因此成为新崛起
的三大广告客户。（31）房地产、日用品、商贸广告的大幅成长，提供了新兴市民报发展
的重要财源。
在此同时，传统的党委机关报由于长期来肩负宣传党的政策，在编采导向上无法满足
城市市民需要，因此虽然党委机关报在人才、设备等方面较晚报为优，但是在广告营收与
发行效益上却远不及晚报，于是党委机关报纷纷要求国家新闻出版署给刊号创办晚报，希
望藉由创办子报贴补母报营运。由于主管部门规定同一城市只准办一家晚报（已经存在的
不受此限），作为变通之计，市民报或者以生活报、晨报、早报、时报以及文化报乃应运
而生。
这些市民报指的是以城市晚报为代表、以城市居民为主要读者对象的综合类或文化、
经济、生活类报纸。据统计，一九八七年全大陆此类报纸约为二百二十余种，其中晚报三
十四种；一九九六年底全大陆冠以晚报、早报、晨报、时报、导报、都市报、服务报、信
息报、证券报名目的各类报纸超过了六百种，其中晚报的种数已增至一百二十四种。
（32）这些报纸绝大多数是进入九0年代以后由省委机关报在省会城市创办的子报，或地市
级城市新创办的报纸。
一九九七年全大陆三十一家省级机关报里，有二十家创办面向市民的大众报。（33）
而到了二000年，光只是中央及省、自治区、直辖市级里，冠以晚报、早报、晨报、时报、
导报、都市报、服务报、信息报、证券报名目的各类报纸达到七十五种。（34）
这些市民报在市场定位上呈现如下特色：一、改变过去报纸以指导性挂帅，朝向实用
性、服务性为主，提供大量与市民日常生活直接相关，如水、电、天然气、气象、交通、
就业、就医、升学、副食品、菜篮子等实用信息服务。二、在经济信息报导方面，从生产
者的角度出发改为从消费者角度出发，改变计划经济报导为市场经济报导。三、变「党报
的补充」、「茶余饭后」等传统晚报的新闻价值观，成为满足市民对全方位覆盖式信息需
求。（35）
这些由省委机关报在省会城市创办的子报，或地市级城市新创办的报纸，目的是为了
补党报之不足、为党报事业开拓更广润天地、占领更大市场份额为办报原则。一些经济上
处境困窘或危机感日重的省报，更把创办晚报性质的报纸作为新的经济支柱，带有明确的
投资发展意图，而不是完全出于政治宣传意图。
同时，这些省报办晚报、都市报、生活报、周末版，与省级党报主要由公费支撑截然
不同，走的都是以自费订阅为主的路子，一般也不以红头文件的形式在发行上予以政策支
持，完全靠市场竞争。可喜的是，这些报纸几乎没有例外全部呈上升趋势，得到愈来愈多
读者认同。例如，江苏省委机关报新华日报创办的扬子晚报，其一九九六年广告收入达到
0.99亿元，是新华日报的四倍，成为江苏的党报事业主要经济支柱（36）；这可说是典型
的「子报养母报」。到二000年，全大陆各省、市、自治区一级的党报，只余下宁夏、西藏
二家党报没有创办面向自费市场的子报。
除了上述由全国各省、市、自治区党委机关报所创办的子报外，各地市级党委机关报
也积极创办子报，例如，广州市委机关报广州日报创办的信息时报，南京市委机关报南京
日报创办的金陵晚报，济南市委机关报济南日报创办的济南时报，沈阳市委机关报沈阳日
报创办的沈阳晚报，哈尔滨市委机关报哈尔滨日报创办的哈尔滨城乡时报。（37）创刊的
目的都体现了地市级党委机关报自立更生的求变之道。
值得注意的是，中央级机关报也感受到经营的压力积极创办子报，例如，光明日报创
办生活时报，经济日报创办名牌时报、证券日报，连中央级党委机关报、隶属于中共中央
委员会的人民日报，除了创办环球时报，甚至在其主管单位中央宣传部的鼓励、牵线下，
在二00一年创办子报京华时报。一位曾经参与京华时报筹办过程的人民日报记者回忆当时
情形：
在中央宣传部鼓励、牵线下，人民日报买下原国务院所属的「中国引进时报」，原本
有意办成一张面向全国的综合性日报「每日新闻」，或者办成晚报。其后，经人民日报一
年多的反复论证，商请人民大学舆论研究所教授喻国明进行市调，实地考察其它办报成功
的报纸，如华西都市报，最后决定定位为面向北京市民的市民报－京华时报，并获得上市
公司青鸟集团参股五千万元人民币，于二00一年五月在北京创刊。该报上市一年多来，目
前（二00二年五月）每日出刊五十或六十个版面，发行量近百万份，在北京报业市场仅次
于北京晚报。（访谈对象1）
五、组建报业集团
省、市、自治区以及各地市级党委机关报兼办子报，为其带来丰富的广告营收，在预
期制度变迁带来外在利润大于预期成本后，这些党委机关报开始积极组建报业集团。因为
组建报业集团，对报业本身来说除了可以享受税收、人力资源、基本建设、高新科技产业
等政策优惠，收编或兼并、创办新报刊时不必支付高额「刊号费」，还可以跨行业经营。
至于对中国官方来说，组建报业集团目的是希望藉此整顿报业条块分割、缺乏规模效
益、违规层出不穷等情形，以及强化统一报业宣传口径，也就是希望以财厚势大的地方党
报为龙头，利用其实力收购所属地区中政治失误多和经济效益差的报刊。易言之，就是拉
拢这批党报由他们充当中央的代理人，以公司兼并方式领导其它传媒，提高他们的经济效
益，并监督其政治表现。（38）
在报业自身与作为报业所有者的国家，两者都具备强烈的组建报业集团动机的情况
下，大陆报业集团组建速度相当快速。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅于一九九九年八月下发了「关于调整中央国家机
关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知」（即两办30号文件），十一月，新闻出版
署发出「关于落实中央两办30号文件调整报刊结构的意见」，要求对现有各级政府所办的
报刊，本着精简、划转的原则，将一些内容重复或发行量少的报纸，予以撤销或合并；在
双方自愿的基础上，将一些报纸划归党报或报业集团，各司、局、厅所办的报纸一律撤销
或划转；期刊除保留一份指导工作的外，或停办，或划归出版社、党报。易言之，就是政
府各行政部门不再办报，只允许保留一种指导工作的期刊。如果说以「37号文件」为标志
的第一阶段调整是以减少报刊数量为主要特征，以「两办30号文件」为标志的第二阶段就
是以调整报刊的结构为主要特征。目的就是让行政行为与出版行为分离，政府职能部门退
出具体出版业务，政府机构不再直接办报办刊，解决「政报分开、政刊分开」问题。
（39）
可以说，这次调整是大陆报刊管理的一次重大改革，主要表现在调整结构，促进集约
化发展。一方面是压缩厅局报刊，一方面鼓励党报和出版社兼并吸纳报刊，希望进一步壮
大党报和出版社这些专业新闻出版部门的力量，促进报刊的集约化经营，大体上报刊总数
量控制在二千份左右，并为发展报刊集团做好准备。经此整并，到一九九九年底大陆报纸
总数降至二千零五十二份。（40）
由于国家可以根据市场的总需求批准或压缩报业刊号，划定报业市场这块饼究竟有多
大，因此在组建报业集团时也设定了诸多条件。一九九四年五月，国家新闻出版署就组建
报业集团问题发出通知，规定一是目前只作少量试点，不能一哄而起；二是不组织股份报
业机构；三是不吸收与报纸无关的企业、商业参加，四不组织跨省区集团；五是报社组建
集团要写出论证报告，报新闻出版署审批。（41）
同年六月，中国国家新闻出版署在杭州举办了全大陆首次报业集团问题研讨会，提出
了报业集团的五个条件：1.媒介实力。必须包括拥有五个以上的媒介机构；2.经济实力。
根据不同地区经济发展的差异，沿海地区报社每年税后盈利在五千万元以上，中西部地区
报社则在三千万元以上；3.人才实力。必须有一定比例的中高级专业人才。报社在职采编
人员，具有副高级以上新闻职称者占总数20%以上，经营管理和技术人员中，有各类中级职
称以上者占总数15%以上，并要有高级职称者；4.发行实力。有一定的发行量和覆盖面，并
有自己组织发行的能力。主报及子报期刊发行总量在六十万份以上，或在本地区每一百五
十人拥有一份报纸；5.技术实力。拥有独立的印刷厂，拥有现代化的照排、胶印设备，具
备彩色胶印能力。除保证本报社所属报刊正常印刷装订外，能承接一定数量的代印业务，
每日总印刷能力在对开二百万份以上。（42）
一九九六年中国国家新闻出版署正式批准广州日报组建报业集团的试点，这是大陆第
一个报业集团。一九九八年新闻出版署又先后批准经济日报报业集团、光明日报报业集
团、南方日报报业集团、羊城晚报报业集团、文汇新民联合报业集团等五个报业集团。这
股组建报业集团热潮持续扩大，至目前为止，除已获国家批准外，公开或半公开表示正在
争取成立报业集团，或者干脆宣布已经初具报业集团者就有二十多家。
表二大陆报业集团简介
肆、大陆报业经营的最后堡垒－报业资本经营
由于作为报业集团所有者的国家，在组建报业集团时是强调在以党报为主导下整顿合
并报纸以扩大规模效益，以及掌控宣传口径，但同时也声明不组织股份制报业机构，并且
不吸收与报纸无关的企业、商业参加，再加上目前报纸刊号限死的情况下，并无法形成报
业资本市场。
不过，对报业集团本身来说，由于组建报业集团可带来税收、人力资源、基本建设、
高新科技产业等政策优惠，收编或兼并、创办新报刊时也不必支付高额「刊号费」，还可
以跨行业经营；以及获得广告与发行收入。因此，在报纸刊号限死的情况下，报业集团本
身具备强烈的动机，积极设法收购一些经营不佳的小报，或者吸引各种业外资本，包括境
外资本，以扩大报业集团规模。
在此种情形下，报业经营制度变迁在经历了报业集团组建后，自然触及了报业资本市
场开放与否的问题。
根据「报纸管理暂行规定」、「出版管理条例」、「报纸质量管理标准」等相关规
定，新创办的报纸必须向新闻出版行政管理部门提出申请，经核准后履行登记注册手续，
领取报刊登记证，编入国内统一刊号。报刊登记证上的国内统一刊号须印在每期报纸上。
（43）其中，「出版管理条例」第十条规定设立出版单位应当「有符合国务院出版行政管
理部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关」，「有确定的业务范围」，「有三十万
元以上的注册资本」等。（44）
另外，「出版管理条例」第十二条规定，设立出版单位的申请书应载明「出版单位的
主办单位及其必要的上级主管机关的名称、地址」；「出版单位的主要负责人或者法定代
表人的姓名、住址以及资格证明文件」；「出版单位的资金来源及数额」等。「出版管理
条例」第二十一条也规定，「出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其它形式，转
让本单位的名称、书号、刊号或者版号，并不得出租本单位的名称、刊号」。（45）
同时，根据中国国家新闻出版署在一九九三年发布的「关于出版单位的主办单位和主
管单位职责的暂行规定」规定，主管单位的行政级别：中央是部级以上，省是厅级以上，
地、县是县级以上或县级。社委会、编委会、管委会等机构都不能成为出版单位的主办单
位。这就表明主管机关级别低的或无主管机关的单位（特别是民营企业）或者其它集体、
个人都不能申办出版单位。至于出版单位的资金来源，「暂行规定」虽然只规定主办单位
有权责「依照国家的有关规定为出版单位的设立提供和筹集必要的资金、设备」，但是有
些主体既然不具备申办出版单位的条件，因此通过以出资方式与主办单位合作成为共同主
办单位，也是不可以的。（46）
至于外资是否可以进入传媒业，根据一九九0年中国国务院批准公布的「外资企业法实
施细则」，将新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。一九九一年
经国务院批准，新闻出版署发出通知，申明新闻出版行业禁止设立外资企业，原则上不能
实施中外合资、中外合作企业，也不与港、澳、台建立合资、合作企业。一九九四年国家
新闻出版署再次发布「关于禁止在我境内与外资合办报纸期刊出版社的通知」，重申原则
上禁止创办中外合资的报纸、期刊和出版社等传媒机构，并且适用于港、澳、台地区的合
资。（47）
同时，从中国新闻年鉴刊载中共中央宣传部副部长徐光春于二千年新春对全国省级党
报总编辑座谈会中，也一再强调「根据我国现有法规和政策，不允许私人办报、办台、办
社，也不允许外国人在中国内地办报、办台、办社」，并指出「对于这些方面的资金注
入、合作合资办报、办台，有的虽然尚未形成明确的规定，但从有关规定的精神和中央关
于新闻宣传工作的方针、原则来看，除国家给予的扶持资金和向金融机构贷款外，对新闻
单位体外的资金注入，必须严格加以制约」。（48）
从上述规定可以得知大陆报业目前仍是一个限制性或垄断性的行业，同时不得吸收业
外资本，包括境外资本；而这意谓着目前大陆仍未开放报业资本市场。然而在大陆报业广
告市场激增，二000年全大陆报业广告额达到146.47亿元人民币的情况下，（49）自然引起
业外资本、境外资本积极介入报业市场。而从报业本身出发，同样也具备强烈的动机，希
望吸引各种业外资本，包括境外资本，以扩大报业集团规模。
由于报业制度变迁遵循着边际调整的原则，也就是从最易于推行和展开、成本和阻力
最小的那一点开始，因此报业本身在吸收业外资本上，通常是采取「只能做、不能说」的
隐密、迂回方式，有些是业外资本同报社或其主办单位合作办报刊，并且从边缘的广告、
发行部门着手；有些则采取直接转让刊号、承包报刊的版面。
依据中国在一九九九年下发的「国管财字219号文件」规定，目前大陆报刊社的资产均
属国有资产，注入报纸的外部资金只能按借贷关系，即按债权债务关系处理，不适用「谁
投资谁所有」的企业资产认定。（50）因此，业外资本在同报社或其主办单位合作办报刊
上，不少投资者是以「借贷」的名义注资，并且先接手广告部门，暂不介入编务和发行，
希望藉此规避中国官方的追查。上海「理财周刊」的例子就清楚地说明此种情形：
近年来，在上海报摊上相当畅销的经济型杂志「理财周刊」，名义上是由上海世纪出
版集团投资，实际上后台出资者是上市公司「上海琼森」汽车发起组建的「上海琼森传媒
创业投资有限公司」。据了解，上海琼森集团是采取隐匿的边缘化投资策略，就是不直接
投资媒体，而是投资该媒体的其它子公司，如广告公司。母公司和子公司名义上是独立财
务核算，但实际上却是交叉持股。子公司的资本规模远大于母公司，又持有母公司的绝对
多数股份，就形成了子公司对母公司的控股，于是名义上母公司仍是国有，实际上经营权
已落入子公司。「理财周刊」的广告公司，其资本远大于「理财周刊」，而琼森集团又掌
控了绝对股份，「理财周刊」也就理所当然的成为「国有私营」。（访谈对象3）
至于「托普集团」的例子则显示私营资本投入媒体经营，承担了相当高的经营与政策
风险：
二00一年初，大陆计算机软件设计销售公司「托普集团」投资成都两家报纸「蜀报」
和「商务早报」，该集团资金先进入报纸的广告部门，而且「蜀报」也要求员工对外说是
向「托普」借贷；但是当「托普集团」开始注资，整合两份报纸时，却对外声称要建立报
业集团，并且调整两报的主管高层，这就触及中国官方的底线，埋下日后被停刊的种子。
「蜀报」和「商务早报」的事件明大陆媒体是一个很特殊的领域，私营资本投入媒体经
营，必须同时承担经营与政策风险。（访谈对象4）
有些业外资本进入报业市场，则采取直接转让刊号、承包报刊版面的迂回、隐密方
式。例如，将某一期转交他人去办，从中收取利润；或者是干脆将刊号私下卖给他人。
一九九三年一月，安徽轻工业厅办的「轻工导报」未通过国家新闻出版管理部门的批
准，便与武汉长江文化传播中心签订协议，将报纸登记证、广告经营许可证转让给该中
心，条件是每年一万元人民币的「管理费」。该中心买到期刊后，以「轻工导报法治版」
的名义出版，发行「大量刊登凶杀、暴力内容」的「大哥大」。该报纸出了一期就被查禁
销毁，「轻工导报」也成为大陆第一家因为出让出版发行权而被吊销刊号的报纸。（51）
再如，中国文化部办的「中国文化报」，在一九九二年底将其办的「文化周末」刊号以每
年二十万元的价格卖出，买者在一九九三年一月出刊的头两期刊登了一些裸照，结果在第
二期就被停刊了。（52）
事实上，作为报社所有者的国家面对报社私下转让、收购刊号并非全然不知情，往往
是在知情的情况下，评估预期收益与预期成本，如果新办刊物在报导尺度上没有逾越官方
口径，又能够带来广告收益，就采取默许的态度，一旦报导「出格」，预期成本大于预期
收益，则下令停刊。北京一家财经报纸编辑主任就透露出该报在收购刊号、异地办报的情
况下，必须在报导尺度上严守分际，避免遭到停刊：
由中国证券市场研究中心与中国证券业联合办公室创办的财经时报，刊号就是收购内
蒙古一家经营亏损严重的报纸，以付给内蒙古新闻出版局一笔款项买断，并在北京编排发
行。
根据中国国务院一九九七年颁发的「出版管理条例」，第十二条第一款规定「设立出
版单位的申请书应载明出版单位的住址」，第十四条规定「设立出版单位的主办单位，应
当自收到国务院出版行政部门的批准决定通知之日起六十日内，向所在地省、自治区、直
辖市人民政府出版行政部门登记，领取出版许可证。」因此，中国官方目前仍然不允许
「异地办报」。同时，「出版管理条例」第二十一条也规定「出版单位不得向任何单位或
者个人出售，或者以其它形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号，并不得出租本单
位的名称、刊号。」
因此，在北京发行的财经时报收购内蒙古报纸刊号「异地办报」，是违反规定的，事
实上国家新闻出版署与北京市新闻出版局对此并非全然不知情，只是平常不会刻意干涉，
但是一旦该报在报导口径上「出格」，就极可能遭到停刊命运。（访谈对象2）
报业集团除了吸引境内资本外，也逐步朝向境外资本。同样的，作为报社所有者的国
家面对境外资本介入报社可说了然于胸，但是在评估预期收益与预期成本，如果境外资本
的介入不会在报导尺度上挑战官方口径，又能够带来广告收益，多数就采取默许的态度。
著名的例子如，广州羊城晚报报业集团旗下「新快报」与香港侨鑫集团合组的中外报
业经营公司于二00一年九月成立，双方共同经营「新快报」。羊城晚报是中共广东省委辖
下报纸，属于广东三大报之一，亦是大陆发行量十大报之一。据香港明报指称，侨鑫集团
于二000年初就与羊城晚报接触，有意参股该报业集团旗下的「新快报」，但由于事涉意识
形态领域，合作事宜一直悬而未决。直到中共中央宣传部决定进行报业对外开放试点后，
终于在二00一年经中共广东省委宣传部批准，侨鑫集团才终于获准与「新快报」组成中外
合资报业经营公司。报导指出，侨鑫集团将投资四千万人民币，占百分之四十九股权，负
责「新快报」的发行、广告等经营业务，但不参与编辑业务。双方合作期限为二十年，将
会对「新快报」采取全新的经营模式，成立董事会负责「新快报」的全盘业务。据悉，上
述消息已在「新快报」中层以上干部传达。报社内人士表示，中外合资报业属新的尝试，
员工今后算什么身分，目前还没有明确的说法。另外，虽然按规定外资一方不能介入报章
的编辑业务，但员工的工资来自老板，实际运作起来，老板会不会影响报纸的编辑方向，
目前还难以预料。广东报业人士指出，以往大陆媒体的经营运作方式单一，报章都属于党
的喉舌，列为「事业单位」，员工则属「国家干部」。「新快报」改为中外合资经营，报
业公司的所有制形式、员工身分都将发生变化，至于报章内容是否会随之产生变化值得关
注。（53）
在国际媒体积极布局大陆的同时，台湾媒体也希望能藉同文同种之便，进军大陆市
场。一位任职于北京电子信息时报的台湾记者，就透露该报实际编采作业：
二00二年元月一日发行创刊号的专业性报纸「电子信息时报」，是由台湾电子时报与
北京电子控股公司合作发行。原隶属于北京信息化办公室的北京电子控股公司，是北京市
政府为发展信息化而成立的辅导单位，后来转型为事业单位。虽为企业，但仍主导北京电
子信息发展政策的执行。据了解，在这项合作案中，电子时报占百分之四十的股份，派驻
六名记者，为了规避中国官方规定，名义上担任报社项目经理等行政职务；电子信息时报
的采访与编务，全数由北京方面遴选当地人担任，但实际上却由台北派驻记者全权负责。
（访谈对象5）
颇堪玩味的是，依照诱发性制度变迁「盈利性」的逻辑，大陆报业经营在推进到吸收
业外资本，甚至境外资本后，报业应该理所当然地向下一个门坎突破，也就是要求开放报
业资本市场，让业外与境外资本合法进入报业经营运作。
不过，基于诱制性制度变迁通常总是从某一制度安排的「边际」，即不均衡最严重、
获利可能性最大、最易于推行和展开、成本和阻力最小的那一点开始，而且制度变迁的进
程也只是推进到边际成本与边际收益相等那一点为止。因此，对报业本身来说，在迂回、
隐密地吸收业外、境外资本后，并享受垄断行业带来的广告暴利下，并无诱因尝试突破开
放报业资本市场，因为一旦开放将导致报业广告遭到分食，因此在目前边际成本与边际收
益相等的那一点，对报业本身是最有利的。
伍、结论
从以上的论述可以得知，大陆报业经营制度变迁过程体现了诱致性制度变迁
（inducedinstitutional change）的特质。
首先，如同新制度主义提出的现行制度安排的变更或提倡，或者新制度安排的创造，
是由一些创新集团为响应获利机会而自发倡导、组织和施行的。一旦在原有制度安排下出
现了不能获取的外在利润，现有制度中的某些个人或集团就会自发地考虑进行制度变迁，
用新的制度安排代替现有制度安排，以获得外在利润。
在大陆报业经营制度变迁过程中，同样体现诱发性制度变迁的自发性原则，从恢复广
告、自办发行、增张扩版、兼办市民报、组建报业集团，以至于吸收业外资本等，都可以
看到一些扮演创新集团，自发性带头突破现有制度安排的报社。例如，上海解放日报于一
九七九年率先刊登文革后大陆第一则广告；河南洛阳日报于一九八五年率先宣布脱离邮发
合一，走上自办发行道路；广州日报于一九七八年首先增张扩版；广州日报于一九九六年
获准组建大陆第一个报业集团。
其次、创新集团之所以有进行制度变迁的动力，完全是因为出现了有可能透过制度变
迁获得的外在利润，它们会比较外在利润和进行制度变迁预期成本的大小，如果收益明显
大于成本，就有将制度变迁付诸实施的动力。
对这些带头改变旧有制度的报社来说，是因为评估制度的改变潜藏外在利润，因此在
比较外在利润和进行制度变迁预期成本的大小后，如果收益明显大于成本，它们就有把制
度变迁付诸实施的动力。例如，恢复广告、自办发行、增张扩版、兼办市民报、组建报业
集团，以至于吸收业外资本等，都为报社营运带来可观的收入。
对于这些扮演创新集团报社推行的措施，作为报社所有者的国家也是根据比较外在利
润和制度变迁所需成本的大小后，如果收益明显大于成本，它们就对此一制度变迁同意、
追认甚至鼓励。例如，上海解放日报首先恢复广告后，其它报社在有利可图下纷纷跟进，
作为报社所有者的国家在比较恢复广告带来的外在利润和制度变迁所需成本后，终于在三
个多月后，中宣部发文肯定了报纸恢复广告的做法。
洛阳日报首开大陆报业发行先河后，不仅提高服务质量、又能降低成本，其后天津日
报也跟进采行。一九九0年，中共政治局常委李瑞环在国家新闻出版署送阅的有关天津日报
自办发行的报告上批示肯定，追认自办发行对报业经营的贡献。在国家的承认、鼓励下，
自办发行取得快速发展，至一九九九年全大陆自办发行报纸已达八百家，发行的报纸份额
占总数百分之四十。
同样的，一九八七年广州日报率先增张扩版后，各报在利诱下跟进，掀起一轮又一轮
扩版增张热潮。面对报业增张扩版热潮，作为报社所有者的国家在比较外在利润和制度变
迁所需成本后，逐步放开原有版页数量、限张大小与出刊频率的限制。例如，各级机关报
要求增张扩版时，必须向当地新闻出版单位申请，并获得党宣传部门核备。
在兼办市民报上，绝大多数是进入九0年代后由省委机关报在省会城市创办的子报，或
者地市级城市新创办的报纸。由于这些新创刊的子报带来可观的广告收入，出现了所谓
「子报养母报」的情形，连中央级党委机关报人民日报都感受到经营的压力，甚至在其主
管单位中宣部的鼓励、牵线下，创办子报京华时报。
在一些个别情况下，例如组建报业集团上，不仅报社自身具备强烈诱因，作为报社所
有者的国家也在开始时评估其外在利润远高于预期成本，同样乐见其成，扮演了创新集团
的角色。在此种上下共谋的情形下，大陆报业集团组建过程极为快速。
最后、诱制性制度变迁通常总是从某一制度安排的「边际」，即不均衡最严重、获利
可能性最大、最易于推行和展开、成本和阻力最小的那一点开始，而且制度变迁的进程也
只是推进到边际成本与边际收益相等那一点为止。
既然创新集团是在评估预期收入大于预期成本的情况下，自主采取创新措施，因此在
报业经营制度变革上，改革的路径是依循边际调整的原则，就是从某一制度安排的「边
际」，即不均衡最严重、获利可能性最大、最易于推行和展开、成本和阻力最小的那一点
开始，而且制度变迁的进程也只是推进到边际成本与边际收益相等那一点为止。
因此在边际调整的原则下，大陆报业经营制度改革是从改革成本较低的恢复广告开
始，逐步采取自办发行，增张扩版，兼办市民报，组建报业集团，一直推进到改革成本最
高的开放业外资本。
既然制度变迁的进程也只是推进到边际成本与边际收益相等那一点为止，大陆报业自
身在享受垄断下带来暴利的同时，显然并无强烈的诱因，尝试去突破报业资本市场，反倒
是在现况下，既拥有实质上业外与境外资本的掖助，又不用担心开放资本市场带来的报业
竞争。
事实上，中国加入世贸组织后，正当国际资金高度期待大陆开放媒体市场之际，大陆
新闻主管部门仍在二00二年元月初闭幕的全国媒体工作会议，披露入世后大陆媒体不会对
外资和私人资本开放。中共中央宣传部、广电总局和国家新闻出版署于二00二年元月中旬
联合召开全国媒体工作会议，强调媒体必须由国家经营，无论在什么情况下，都不会对外
资和私人资本开放。这项宣示不仅厘清近年来大陆媒体发展的融资管道，更进一步阻绝外
资在大陆独资经营媒体的可能性。（54）
值得观察的是，虽然中国官方再三重申加入世界贸易组织后并未开放外资投资办报，
但是大陆报业的发行与广告市场将向外资开放。届时外资凭借其百年经营报业的经验与雄
厚实力，必然会以经营广告和发行方式大量介入大陆报业经营业务，这也将埋下另一轮报
业经营制度变迁的种子，也就是不排除部分获利良好、渴望资金的报业将扮演创新集团，
要求国家开放报业资本市场。
不过，对作为报社所有者的国家来说，现阶段虽然对业外资本介入报业市场采取默许
的态度，但这并不表示届时面对扮演创新集团的报社要求开放报业资本市场，国家会予以
同意，毕竟开放报业资本市场，允许私人、境外资本进入报业市场，预期成本绝对远高于
预期收益。因此，可以预见的，在未来相当一段长时间，大陆报业经营改革进程仍将停留
在隐密、迂回地进行报业资本经营阶段。
注释
注（1）王跃生，新制度主义（台北：扬智文化公司，民国八十六年十一月），页三－
四。
注（2）Douglass North着，刘瑞华译，制度、制度变迁与经济成就（Institutions，
Institutional Change and Economic Performance ）（台北：时报出版社，民国八十三
年十一月），页一一一－一二四。
注（3）Douglass North着，刘瑞华译，前引书，页一一一－一二四；D.Douglass
andL.Davis，Institutional Change and American Economic Growth：A Step toward a
theoryof Institutional Innovation （New York：Cambridge University Press ，
1971），pp.10－11，39－40；王跃生，前引书，页六九－九五；吴敬琏，经济学与中国经
济改革（上海：上海人民出版社，一九九五年六月），页一二。有关「帕累托最适」
（Pareto optimun）是经济学中常用的一个概念，新制度经济学引进此一概念，用以界定
「帕累托改进」（Paretoimprovement ）和「非帕累托改进」（Non-Pareto
improvement）。在制度创新过程，如果至少使一个人的福利得到改善而没有任何一个人的
福利受到损害，此一制度创新过程带来的就是福利的「帕累托改进」。相反地，如果有人
在制度变迁中获益，有人受损，无论受益或受损的大小，这种制度创新带来的福利改善就
是「非帕累托改进」。一项制度安排的创新，如果带来的「帕累托改进」，则这一制度创
新过程就容易顺利实施；反之，如果是「非帕累托改进」，制度创新的困难就要大得多。
注（4）屠忠俊，「中国报业集团运行环境刍议」，新闻与传播研究，第四期，一九九
七年四月，页二四－二六。
注（5）所谓「创新集团」，参见：程虹、窦梅，「制度变迁阶段的周期理论」，武汉
大学学报，第二四0期，一九九九年一月，页七四－七八。作者在文中提出，制度变迁是一
个由制度僵滞、制度创新和制度均衡三个阶段所组成的周期。制度变迁的三个不同阶段，
都是由不同的利益集团所主导，在制度僵滞阶段是独占型利益集团主导，在制度创新阶段
是创新型利益集团主导，在制度均衡阶段是分享型利益集团主导。作者并指一九七九年中
国农村改革，是以安徽凤阳县小岗村十八位农民自发地将土地分到户的行为为先导，而这
十八位农民就是所谓「创新集团」。
注（6）本文在研究方法上，除了收集相关中英文文献外，笔者过去曾于一九九七年起
在媒体大陆组任职，多次赴大陆采访，结识多位新闻工作人员，经常就大陆报业发展变革
交换意见。笔者于二00一年八月十四日至三十一日赴北京、上海与广州，实地参访当地报
业现况，并与多位报社中高层主管与记者编辑深度访谈；同时于同年九月二十二日、十二
月十四日以及二00二年五月十一日，与人民日报轮驻台湾记者实地访谈。
本文访谈对象概况：
注（7）唐绪军，报业经济与报业经营（北京：新华出版社，一九九九年三月），页二
五四；Huailin Chen＆Chin-Chuan Lee，“Press Finance and Economic Reform in
China，”China Review（1998），pp.580.
注（8）屠忠俊，「论报社经营管理体制发展趋势」，上海，新闻大学，第四八期，一
九九六年，页一六。
注（9）唐绪军，前引书，页二五四。
注（10）唐绪军，前引书，页一一一。
注（11）刘家林，新编中外广告通史（广州：暨南大学出版社，二000年七月），页二
0六－二0七。
注（12）刘家林，前引书，页二0八。
注（13）余淑贤，邓小平时期新闻改革之研究（台北：政治大学新闻研究所硕士论
文，民国八十六年六月），页一00.
注（14）金炳华，新闻工作者必读（上海：文汇出版社，二000年十一月），页八四。
注（15）余淑贤，前引书，页一00.
注（16）曹鹏，中国报业集团发展研究（北京：新华出版社，一九九九年四月），页
五八。
注（17）唐绪军，「报业经营的探索和改革－新中国报业的报业经营」，新闻战线，
十月号，一九九九年十月，页一四。
注（18）李文藻，「自办发行面临的新挑战」，中国记者增刊「现代报刊销售」，一
九九八年六月，页一五。
注（19）同前注。
注（20）「大陆报业自办发行」，经济日报（北京），二00一年三月二十三日，第三
版。
注（21）陈怀林，「试析中国媒体制度的渐进改革－以报业为例」，新闻学研究，六
十二期，民国八十九年一月。
注（22）唐绪军，同注七，页三三二。
注（23）李文藻，前引文，页一五。
注（24）刘光牛，「探访邮发新动作」，中国记者增刊「现代报刊销售」，一九九八
年六月，页一二。
注（25）「大陆报业酝酿启动二次革命」，联合报，民国九十一年三月十五日，第十
三版。
注（26）刘家林，前引书，页二一七。
注（27）中国新闻年鉴（北京：中国社会科学院新闻与传播研究所，二00一年十一
月），页五八。
注（28）Huailin Chen＆Chin-Chuan Lee，op.cit.，pp.603.
注（29）刘家林，前引书，页二一七－二一八。
注（30）唐绪军，同注七，页一四八－一四九。
注（31）李苓，「20世纪末中国新闻传播的角度改变」，亚洲新闻传播与社会变迁研
讨会论文（香港），一九九八年六月，页一五四。
注（32）唐绪军，同注七，页一四0；中国新闻年鉴（北京：中国社会科学院新闻与传
播研究所，一九九七年十二月），页六八八－七四四。有关中国报刊统计方式，依照中国
新闻年鉴系以种数（种）为计量单位，相当于国内报纸通称的家数。
注（33）Huailin Chen＆Chin-Chuan Lee，op.cit.，pp.601.
注（34）中国新闻年鉴，同注二十七，页四一一－四一八。
注（35）李苓，前引文，页一五四－一五七。
注（36）曹鹏，前引书，页六四－六六。
注（37）中国新闻年鉴，同注二十七，页四一一－四二0.
注（38）杜耀明，「从政治机关到经济企业—中国政治经济变迁与传媒商业化」，王
耀宗主编，神州五十年——香港的视野（香港：牛津大学出版社，二000年），页七二。
注（39）梁衡，「减数量调结构创品牌—中国报刊战略调整的三大步」，报刊管理，
二月号，二000年，页四－八。
注（40）萧重斌，「激活无形资产盘活有形资产—论党报资源的有效配置与结构调
整」，新闻与传播研究，第三期，二00一年三月，页六八。
注（41）支庭荣，媒介管理（广州：暨南大学出版社，二00年九月），页三九六－三
九七。
注（42）同前注。
注（43）唐绪军，同注七，页一七一－一七二。
注（44）金炳华，前引书，页一0五－一一五。
注（45）同前注。
注（46）魏永征，「中国传媒业利用业外资本合法性研究」，新闻与传播研究，第二
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注（47）魏永征，前引文，页三－四。
注（48）中国新闻年鉴，同注二十七，页二七。
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注（50）「投资大陆媒体仍多风险」，中国时报，民国九十年七月十六日，第十一
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注（51）余淑贤，前引书，页一0四。
注（52）Joseph Man Chan ，“Commercialization without Independence：
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注（53）「大陆出现首家合资报业公司」，中国时报，民国九十年九月三日，第十一
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Management Reform of China‘s Newspaper Industry：
-Perspective on the Institutional Change Theory
Yu-Liang Chang
ABSTRACT
The management reform of China‘s newspaper industry now is making a
transitionfrom“provising system”to“non-profit（shiye ）media organizations
but media organizationsare operating as profit-making（qiye）entities ”。In
general ，reforms haveincluded re-carrying advertisements ，offering extra
pages and editions，establishingspinoff mass-appeal papers，instituting press
conglomeration ，and absorbing privatecapital.By applying the institutional
change approach，this paper demonstratesthat reform was initiated
automatically by some newspapers acted as primary groupsafter evaluating costs
and benefits.As the owner of newspaper，the state consents，even encourages
the same reforms as the primary groups.Thus，the track of reformfollowed
successive of marginal adjustments and maximization of profits ，i.e.from re-
carrying advertisements to absorbing private capital.
Key words ：China‘s newspaper industry，institutional change ，primary
groups
Dr.Yu-Liang Chang is assistant professor of the Department of
CommunicationManagement，Nan Hua University.
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文章来源：作者赐稿。刊发于中国大陆研究第45卷第6期(民国91年11.12月)
